Na jaren van rechtszaken en uitstel zal komend jaar eindelijk de 3,5GHz-frequentieband beschikbaar zijn voor 5G. Lang was Inmarsat hiervoor de grootste blokkade; later bleken ook lokale gebruikers een obstakel te vormen. Dat terwijl providers eigenlijk al jaren geleden de frequentieband wilden gebruiken voor 5G, wat meer capaciteit op het netwerk moet opleveren. Die extra capaciteit moet uiteindelijk leiden tot snellere internetverbindingen voor meer klanten tegelijk.
De bedrijven en de overheid konden onderling maar niet tot een oplossing komen, met lange juridische processen tot gevolg. Dit jaar werden de laatste juridische obstakels echter weggewerkt, waardoor volgend jaar eindelijk de weg vrij is voor 3,5GHz-5G. In dit artikel blikken we terug op de hindernissen die dit jaar zijn weggewerkt en kijken we wat er in 2024 gaat gebeuren met de frequentieband.
Situatie begin dit jaar
Als het aan de minister had gelegen, konden de providers sinds deze maand 3,5GHz inzetten voor 5G. Althans, dat is wat minister Micky Adriaansens in december 2022 zei. De frequenties hadden in de herfst van 2023 geveild moeten worden, waarna providers de band vanaf 1 december hadden kunnen gebruiken. Destijds hadden we al twijfels bij de haalbaarheid van die datum. Inmarsat, dat met een satellietgrondstation in Friesland noodverkeer verzorgt voor schepen en vliegtuigverkeer over een deel van de wereld, had destijds vier maanden nodig om frequentieruimte vrij te maken voor 5G. Als de veiling pas na eind september had plaatsgevonden, hadden de frequenties pas eind december gebruikt kunnen worden.
Het nooddienstverkeer van Inmarsat was juridisch beschermd, bevestigde de rechter al in 2021. Toen was het ministerie van plan om het Nationale Frequentieplan aan te passen om hiermee Inmarsats bescherming ongedaan te maken. In dat frequentieplan geeft het ministerie aan welke partijen onder welke voorwaarden gebruik mogen maken van radiofrequenties. De rechtbank omschreef de stap om Inmarsats bescherming op te heffen, destijds als 'onmiskenbaar onzorgvuldig voorbereid'. Met andere woorden: het ministerie mocht Inmarsat niet zomaar dwingen om te vertrekken.
Na die uitspraak van de rechtbank liet de overheid nogmaals onderzoek doen naar de 3,5GHz-band. Er werd een adviescommissie opgesteld, die onder meer in gesprek ging met Inmarsat om te kijken naar de stand van zaken. Op basis van het advies van deze commissie werd in februari dit jaar een nieuw 3,5GHz-5G-frequentieplan opgesteld. Daarin werd aangegeven dat er vanaf 1 december frequentieruimte beschikbaar zou komen voor 5G, met de kanttekening dat Inmarsats nooddienstverkeer niet mocht worden verstoord. Providers zouden daarom maximaal net iets meer dan twee derde van hun gewonnen frequentieruimte mogen gebruiken, bijvoorbeeld 70MHz in plaats van 100MHz. Zo zou er voldoende frequentieruimte overblijven voor Inmarsats satellietverkeer tot het bedrijf kan verhuizen naar Griekenland. Die verhuizing is naar verwachting in januari 2024 klaar.
Kink in de kabel
Daarmee leek de situatie begin dit jaar duidelijk. De frequenties zouden later in het jaar geveild worden, waarna providers ze aan het eind van het jaar, of waarschijnlijk begin volgend jaar, zouden kunnen gebruiken. Toch zijn de frequenties nu nog niet geveild en is er nog geen definitieve datum voor die veiling gegeven. Deze change of plans komt weer door Inmarsat. Dit bedrijf bleek namelijk problemen te hebben met die verhuizing naar Griekenland. Het voornaamste pijnpunt lag bij de vergunningen; Inmarsat wilde de garantie krijgen dat de satellietgrondstations tot december 2033 gebruikt konden worden, maar kreeg 'slechts' definitieve vergunningen tot december 2027. Het bedrijf vreesde na 2027 weer te moeten verhuizen, terwijl het nu de juridische zekerheid had om in Nederland de nooddiensten aan te kunnen bieden. Een vertrek naar Griekenland zou daarom niet in het voordeel van Inmarsat zijn, aldus het bedrijf.
De minister wilde Inmarsat in augustus nogmaals dwingen uit Nederland te vertrekken.
Met andere woorden: Inmarsat kon nog niet aangeven of het rond januari 2024 daadwerkelijk zou zijn vertrokken. Hoewel de minister zich naar eigen zeggen 'tot het uiterste heeft ingespannen om in samenspraak met Inmarsat een goede oplossing voor het noodverkeer te vinden', liepen de onderhandelingen tussen Inmarsat en het Nederlandse ministerie spaak. De minister wilde het frequentieplan in augustus nogmaals aanpassen om Inmarsats bestaande bescherming op te schorten. Providers zouden daardoor na de veiling ook Inmarsats deel van de frequentieband mogen gebruiken, waardoor Inmarsats satellietverkeer verstoord zou worden en de nooddienst in gevaar zou komen. Die bescherming zou per 1 februari komen te vervallen, waarmee Inmarsat dus werd gedwongen om voor die datum te vertrekken naar Griekenland.
Hiermee leken Inmarsat en het ministerie opnieuw op weg naar een juridisch conflict. Die strijd zou op 11 oktober plaatsvinden in de rechtbank van Rotterdam. Inmarsat was al eerder in beroep gegaan tegen de gewijzigde frequentieplannen; in oktober was de zittingsdag. De rechtbank had verwacht twee dagen nodig te hebben voor het proces, vanwege de complexiteit en het aantal partijen dat in beroep was gegaan. Naast Inmarsat waren namelijk ook de 5G-providers en lokale bedrijven in beroep gegaan tegen de frequentieplannen; hier komen we later op terug.
Op de eerste zittingsdag liet Inmarsat echter vrij snel een bombshell vallen. De avond voor de zittingsdag had het bedrijf tóch een overeenkomst gesloten met de Nederlandse overheid. De exacte details hiervan blijven onduidelijk. Wel is bekend dat het Griekse ministerie bepaalde toezeggingen heeft gedaan waardoor Inmarsat zegt nu wél voldoende zekerheid te hebben. Daarnaast zijn Inmarsat en de Nederlandse overheid een schadevergoeding overeengekomen, waarvan het bedrag nog niet bekend is. Inmarsat vertrekt daarom op of voor 1 februari uit Nederland, waardoor dit bedrijf éindelijk geen belemmering meer is voor 3,5GHz-5G.
Rol van lokale gebruikers
Dit bedrijf is hierbij een belangrijke nuance. Inmarsat was namelijk niet het enige bedrijf dat bezwaar had tegen het frequentieplan. Behalve voor providers en Inmarsat geldt het frequentieplan ook voor de zogenoemde lokale gebruikers. Dit zijn bedrijven of andere organisaties die op bepaalde gebieden eigen (5G-)netwerken willen opzetten. Gemeenten gebruiken deze frequentieband bijvoorbeeld voor draadloze camera's, ECT gebruikt de band om containers autonoom te kunnen verplaatsen in de haven van Rotterdam en Schiphol wil hem gebruiken voor onder meer geautomatiseerde bagageafhandeling.
Zij krijgen in het nieuwe frequentieplan hiervoor een kwart van de frequentieband, die als geheel uit 400MHz bestaat. Lokale gebruikers krijgen de onderste en bovenste 50MHz, providers krijgen het deel daartussenin. Een deel van de lokale gebruikers was het hier echter niet mee eens. Grootste pijnpunt was die verdeling; het onderste deel is slechts beperkt te gebruiken, omdat lokale partijen rekening moeten houden met NAVO-radars, die op 3300-3400MHz zitten. Lokale gebruikers mogen deze radars niet verstoren, waardoor ze beperkt zijn in het zendvermogen dat ze in dit deel van de frequentieband mogen gebruiken.
/i/2005322770.png?f=imagemedium)
volgens Schiphol en Havenbedrijf Rotterdam
Daardoor is het deel van 3750-3800MHz aantrekkelijker, waardoor lokale gebruikers bang waren dat buurnetwerken voornamelijk in dat deel van de band zouden zitten. Dit kan tot extra verstoring leiden, is de vrees, waardoor het spectrum minder bruikbaar zou zijn. Sommige van de partijen die in beroep gaan, willen daarom meer frequentieruimte boven in de band, bijvoorbeeld 3720-3800MHz, ten koste van frequentieruimte onder in de band. Bovendien krijgen lokale gebruikers in de toekomst naar verwachting frequentieruimte in het deel van 3800-4200MHz, wat beter aansluit bij een blok boven in de 3,5GHz-band dan bij het frequentiespectrum onder in de 3,5GHz-band. Providers vonden juist dat lokale gebruikers te veel frequentieruimte kregen en gingen daarom ook in beroep tegen het frequentieplan.
Rechtbank: frequentieplan is doelmatig
Eind november kwam de uitspraak: Nederland hoeft het frequentieplan niet aan te passen. Noch de lokale gebruikers, noch de providers kregen dus hun zin. De rechtbank verwees hierbij voor een groot deel naar de 'ruime beoordelings- en beleidsruimte' die de minister heeft om het frequentieplan in te delen. Of, zoals de landsadvocaat bij de zitting al zei: "De vraag is niet of er een betere keuze had kunnen worden gemaakt, maar of deze keuze redelijkerwijs kon worden gemaakt."
De rechtbank concludeert hierbij dat het ministerie inderdaad dit frequentieplan mocht maken en ook voldoende heeft toegelicht waarom dit frequentieplan is opgesteld. De rechter verwees hierbij naar verschillende onderzoeken die zijn uitgevoerd, waaruit onder meer is gebleken dat lokale gebruikers 'voor de komende jaren' aan 40MHz genoeg hebben en dat er genoeg frequentieruimte moet zijn om ten minste twee partijen op één locatie te kunnen bedienen. Doordat er in totaal 100MHz beschikbaar is, verspreid over twee blokken, voldoet het ministerie volgens de rechter hieraan.
Een andere bandindeling zou 'vrijwel zeker gevolgen hebben voor de veilingopzet en daarmee de planning'.
Bovendien is het volgens het ministerie niet handig om te schuiven met frequentieruimte en daardoor aaneengesloten blokken van 80MHz of groter te creëren boven of onder in de band. Er zijn namelijk nu al partijen die een vergunning hebben voor lokale netten binnen de 3,5GHz-band. Als de frequentieruimte nu nog verschuift, krijgen zij mogelijk frequentieruimte waarvoor hun aangeschafte apparatuur niet geschikt is. Dan moet er nieuwe apparatuur komen, wat een 'zeer uitdagende en tijdrovende migratie' met zich meebrengt, zegt het ministerie. Dit zou 'vrijwel zeker gevolgen hebben voor de veilingopzet en daarmee de planning'. De rechtbank is het dan ook eens met de gemaakte keuzes en zegt dat deze vallen binnen de beoordelings- en beleidsruimte van de minister.
Het frequentieplan is met andere woorden deze keer dus wél zorgvuldig voorbereid en is niet door de rechtbank van tafel geveegd. De beroepsgangers kunnen nog in beroep gaan tegen de uitspraak bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Een uitspraak hier zou echter nog jaren op zich laten wachten; de landsadvocaat liet al doorschemeren dat de minister hier niet op wil wachten. Het instellen van hoger beroep heeft ook geen schorsende werking. De veiling kan dus plaatsvinden.
Frequenties worden voor de zomer van 2024 geveild
De grote vraag is natuurlijk: wanneer? In een Kamerbrief van juli gaf de minister aan dat als de rechter de rechtmatigheid van het frequentieplan bevestigt, de veilingprocedure 'snel daarna' wordt gestart. "Mogelijk kan de start van de veilingprocedure nog wel in 2023 aanvangen." Dit is niet helemaal gelukt; afgelopen week kondigde de minister aan dat de veilingprocedure na 1 februari kan starten. Uiterlijk op die datum wil de minister de veilingregelgeving kunnen publiceren, waarna de providers zich kunnen aanmelden voor de veiling.
:fill(white):strip_exif()/i/2005148076.jpeg?f=imagemedium)
"Op basis van een zorgvuldige en realistische planning voorzie ik nu dat bij publicatie van de veilingregelgeving uiterlijk 1 februari 2024, de veiling nog voor de zomer van 2024 kan plaatsvinden, gevolgd door ingebruikname van de frequenties op 1 augustus 2024." Nog zeven maanden dus, dan moet het eindelijk écht gebeuren. Dan heeft de hele EU toegang tot 3,5GHz-5G; Nederland is de laatste lidstaat waar de frequentieband nog niet is geveild. "Haast is dus nu echt geboden", schrijft minister Adriaansens.
Bij de aankondiging dat de frequenties op 1 augustus gebruikt zouden kunnen worden, maakte de minister ook de veilingsregeling bekend. Hierin staan de voorwaarden rondom de veiling en de vergunde frequenties. Hierin staat ook hoeveel de veiling minstens moet opleveren: 169,98 miljoen euro. Eerst veilt het ministerie blokken van 60MHz. Deze moeten per stuk minstens 39,22 miljoen euro opleveren. Daarna worden kleinere blokken van 10MHz geveild, voor providers die meer frequentieruimte willen. Die moeten per stuk 4,36 miljoen opleveren. Het gaat hierbij om reserveprijzen, waarmee het ministerie de veiling sneller en efficiënter wil laten verlopen, en waarbij niet-serieuze bieders worden geweerd. De reserveprijzen zijn gebaseerd op percentages van de geschatte waarde van het spectrum. Reken je terug, dan schat het ministerie dat de frequenties rond de 326,9 miljoen euro waard zijn.
Wat opvalt aan deze bedragen, is dat ze lager liggen dan wat het ministerie in maart heeft gecommuniceerd. Toen sprak de overheid nog van een minimumopbrengst van 176,1 miljoen euro. Het is een bescheiden verschil, maar toch opvallend. Zeker aangezien in 2021 zelfs een minimumbedrag van 300 miljoen euro werd genoemd. Wat wel hetzelfde is: bij deze veiling mag een provider maximaal 40 procent van het spectrum verwerven, waardoor er in ieder geval drie providers zijn die 3,5GHz-frequentieruimte kunnen winnen.
3,5GHz-band betekent meer capaciteit voor 5G
:fill(white):strip_exif()/i/2006312944.jpeg?f=imagemedium)
via Antennekaart.nl
Over de providers gesproken; volgens informatie van Antennekaart blijft Odido de provider die het verst klaar is voor 3,5GHz-5G. Op het moment van schrijven heeft het bedrijf 1866 antennesites die geschikt zijn voor de frequentieband, waar KPN en Vodafone op nul staan. Daarmee heeft Odido een netwerk bij grote steden en langs belangrijke verkeersaders. Deze provider hoeft dus in feite alleen de knop om te zetten waar de twee concurrenten voor zover bekend hun netwerk nog moeten uitbouwen. Daar hebben ze nog ruim een halfjaar de tijd voor, maar op dit moment lijkt Odido een flinke voorsprong te hebben. KPN test de 3,5GHz-frequentie nu wel in een deel van Breda. Het gaat hier om een actief netwerk, waar abonnees dus nu al gebruik kunnen maken van de 3,5GHz-band.
Nederland is nog nooit zo dicht bij de 3,5GHz-5G-veiling geweest. Het lijkt er nu dan ook echt op dat de band, die als belangrijkste 5G-frequentieband wordt gezien, in Nederland breed gebruikt kan gaan worden. Dit betekent aanzienlijk meer capaciteit voor de netwerken van providers, waardoor meer gebruikers met hogere snelheden tegelijk gebruik kunnen maken van 5G. Ter vergelijking: In de 700MHz-band hebben de providers elk 'slechts' 20MHz frequentieruimte. Met de 3,5GHz-band kunnen de providers dus vijf keer zoveel of meer frequentieruimte krijgen. De 700MHz-band is naast de 3,5GHz- en 26GHz-banden een van de drie voorkeursfrequentiebanden voor 5G. De 26GHz-band is nog niet beschikbaar voor providers; mogelijk komt deze band later vrij.
De toegenomen capaciteit zal goed van pas komen voor Nederland, aangezien het datagebruik onder Nederlanders ieder jaar alleen maar toeneemt. Zonder extra frequentiecapaciteit heeft zo'n toename op een gegeven moment tot gevolg dat de netwerken tegen hun grenzen aanlopen en de snelheid van gebruikers lager komt te liggen. De 3,5GHz-band voorkomt dit en laat providers dus een toekomstvast netwerk aanleggen. Iets waar gebruikers, providers en ook de Europese Unie blij mee zullen zijn.