Op dinsdagavond besprak de Nederlandse Eerste Kamer een wetsvoorstel over de afbouw van de salderingsregeling. Demissionair minister van Klimaat en Energie Rob Jetten stelde op basis van vragen van senatoren dat hij wil dat de regels voor consumenten 'duidelijk, eerlijk en transparant' zijn met betrekking tot het terugleveren van zonne-energie. Dat is nu niet echt het geval, nu energieleveranciers steeds vaker zelf tegenmaatregelen nemen, zoals een terugleverheffing. Jetten zei hierover eerder: "Ik vind het jammer dat energieleveranciers vooruitlopen op de uitkomst van dit wetgevingsproces door eigenstandig een aparte kostenpost in te voeren voor mensen met zonnepanelen."
Verwacht werd dat de senaat op dinsdag zou stemmen over het al dan niet afschaffen van de salderingsregeling. Dat gebeurde niet; Jetten moet eerst nog meer vragen beantwoorden. Daarmee is het nog steeds niet duidelijk wat er met de regeling gebeurt en waar PV-eigenaren aan toe zijn. Hoe zit dat nou? En wat was ook alweer de geschiedenis van de controversiële regeling?
2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 | |||
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Afbouw saldering in voorstel (%) | 100 | 64 | 64 | 55 | 46 | 37 | 28 | 0 |
Wat is de salderingsregeling ook alweer en hoe werkt het?
Salderingsregeling versus terugleververgoeding
Er is een belangrijk verschil tussen de salderingsregeling en de terugleververgoeding. Salderen maakt het mogelijk voor huishoudens met zonnepanelen om de opgewekte stroom weg te strepen tegen het eigen verbruik. De vergoeding voor het salderen is gelijk aan de stroomprijs, dus een vergoeding van honderd procent waarbij ook de btw en de energiebelasting weggestreept worden. Het systeem is erg voordelig omdat het de fluctuaties in elektriciteitsprijzen door seizoensverschillen opvangt. Overschotten in de zomer kunnen zo het tekort in de winter compenseren - dit is ideaal voor huishoudens met zonnepanelen en een warmtepomp. Als een huishouden bijvoorbeeld 5000kWh per jaar verbruikt en de zonnepanelen 2000kWh leveren, dan kan dit van het verbruik worden afgetrokken - men betaalt dan dus voor 3000kWh.
Van een terugleververgoeding is momenteel pas sprake als een huishouden op jaarbasis meer stroom opwekt dan verbruikt - er is dan sprake van een overschot. Als een huishouden 5000kWh verbruikt en de zonnepanelen 6000kWh opleveren, is er een overschot van 1000kWh. Dan komt de terugleververgoeding in beeld, waarbij voor de extra teruggeleverde stroom een vergoeding wordt ontvangen, maar die is een stuk lager dan van de salderingsregeling. Gemiddeld ligt die tussen de 3 en 11 cent per kWh.
De vergoeding verschilt sterk per energieleverancier en kan erg nadelig uitpakken. Sommige leveranciers rekenen hogere elektriciteitsprijzen voor huishoudens met zonnepanelen en anderen rekenen een terugleverheffing - hoe meer stroom er wordt teruggeleverd, des te hoger de heffing.
Tot 2014 was bepaald dat de vergoeding minimaal 70 procent moest zijn van het kale leveringstarief, dus het tarief zonder opslagen en belastingen. Momenteel is er geen wettelijke duidelijkheid, omdat dit percentage afkomstig is van een beleidsregel van de Autoriteit Consument en Markt. Die geldt niet meer, in afwachting van de nieuwe Energiewet die pas rond 2025 verwacht wordt. Daardoor kan er ook niet direct gehandhaafd worden. De wettelijke terugleververgoeding moet nog definitief bepaald worden in de Energiewet.
De salderingsregeling maakt het mogelijk voor huishoudens met zonnepanelen om de elektriciteit die zij opwekken aan het net terug te leveren. Dit wordt één op één verrekend met de elektriciteit die zij van het net verbruiken. Dit betekent dat voor elke kilowattuur (kWh) die teruggeleverd wordt, gebruikers een kWh minder hoeven te betalen, inclusief de vermindering van energiebelasting en BTW op die hoeveelheid. Het resultaat is dat huishoudens met zonnepanelen aanzienlijk kunnen besparen op hun energierekening, waarbij de opgewekte stroom direct het eigen verbruik compenseert. Overschrijdt de opgewekte hoeveelheid de eigen consumptie, dan ontvangen gebruikers voor dit overschot een terugleververgoeding van de energieleverancier.
De salderingsregeling is daarom een subsidie. Die was oorspronkelijk bedoeld om het aandeel duurzame elektriciteit te verhogen, samen met een aanschafsubsidie met btw-vrijstelling. Dat is aardig gelukt, want Nederland heeft momenteel per hoofd van de bevolking de meeste zonnepanelen van alle landen in de Europese Unie. Het gaat om 2,5 miljoen huishoudens. Geografisch gezien is dat niet echt logisch, want in Zuid-Europa is het aantal zonuren veel hoger dan hier en het verschil tussen de zomer en de winter veel kleiner. Het is dus effectief om met name daar veel zonnepanelen te plaatsen. In Nederland zijn er sterke seizoensinvloeden, waardoor zonnepanelen in de donkerste wintermaanden nauwelijks wat opleveren, terwijl er in de zomer een enorm overschot is. Het verschil in opbrengst is grofweg een factor zes.
Het kabinet-Rutte III besloot in 2019 de salderingsregeling vanaf 2025 geleidelijk af te bouwen. Ieder jaar zou het percentage waarmee PV-eigenaren konden salderen omlaag gaan tot dit, volgens de oorspronkelijke plannen, in 2031 op 0 procent uitkomt. Aanvankelijk zou de afbouw in 2023 al ingaan, maar die deadline werd meerdere keren naar achteren geschoven. Dus gebeurt dat waarschijnlijk opnieuw, omdat de Eerste Kamer het wetsvoorstel van demissionair minister Jetten lijkt te verwerpen.
Het plan was aanvankelijk ook om de terugleververgoeding te laten bestaan na afbouw van de salderingsregeling, al is onduidelijk hoe hoog die moet zijn. Deze vergoeding wordt momenteel door energieleveranciers bepaald en kan variëren. De invoering van een nieuwe Energiewet, naar verwachting medio 2025, moet meer duidelijkheid en een redelijke vergoeding voor teruggeleverde stroom garanderen. Details en minimumprijzen zijn echter nog onduidelijk, wat leidt tot onzekerheid onder huishoudens met zonnepanelen.
Wat is precies het probleem?
Volgens berekeningen van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat kost het laten doorlopen van de salderingsregeling ongeveer 410 miljoen euro per jaar aan gemiste belastingen en heffingen. Dat bedrag loopt de komende jaren verder op naarmate het aantal zonnepanelen toeneemt. Jetten sprak over 700 miljoen euro in 2030 en stelde dat dit vanaf 2025 tot problemen leidt met de Rijksbegroting.
Maar het is niet zozeer geld dat het grootste probleem is. Dat is de netcongestie. Zowel het afnemen als het leveren van stroom belast het net. De piekproductie van zonnestroom vindt midden op de dag plaats. Dat sluit niet aan op de piekvraag naar elektriciteit, die doorgaans in de ochtend en avond plaatsvindt. Hierdoor heeft het elektriciteitsnet moeite met het balanceren van vraag en aanbod, wat de stabiliteit van het net beïnvloedt. In wijken met veel zonnepanelen leidt dit steeds vaker tot het uitvallen van omvormers zodra de spanning boven de norm van 253V uitkomt. De panelen leveren dan niets op.
Omdat huishoudens de stroom van hun zonnepanelen kunnen salderen, hebben zij weinig motivatie om de zonnestroom zelf te gebruiken. Gemiddeld gebruiken ze slechts 30 tot 40 procent van hun opbrengst en leveren ze de rest terug. Het elektriciteitsnet functioneert daarbij als een soort figuurlijke batterij met seizoensopslag, maar zo werkt dat in de praktijk niet. Met het uitfaseren van de salderingsregeling is het de bedoeling dat huishoudens meer zonnestroom zelf gebruiken. De groei van elektrische verbruikers, zoals inductiekookplaten, (hybride) warmtepompen en (plug-inhybride) elektrische auto’s maakt het beter behapbaar om het verbruik te sturen, idealiter gecombineerd met domotica.
Grote investeringen in netverzwaring en de standaardisering van technologie als slim laden zijn noodzakelijk, maar dit loopt achter bij de mate van verduurzaming. Het is niet zo dat er geen behoefte meer is aan extra zonnepanelen, want die zijn nodig om toekomstige CO2-reductiedoelen te halen. Maar op dit moment is het net niet in balans.
Dat heeft deels te maken met energiecontracten. Contracten met een vaste stroomprijs sluiten niet meer aan bij de realiteit, want in werkelijkheid fluctueert de stroomprijs continu. Het verschil tussen de hoogste en laagste prijs op een dag neemt snel toe. Dynamische elektriciteitscontracten vormen nu nog een minderheid, maar zijn - voor het net - veel logischer. Wanneer er immers te veel stroom is daalt de prijs per kWh. Omgedraaid stijgt de prijs wanneer er meer vraag dan aanbod is. Dat leidt steeds vaker tot negatieve elektriciteitsprijzen, vooral op dagen dat er zowel veel wind als veel zon is. Huishoudens krijgen dan geld toe om stroom te verbruiken, want daarmee stabiliseren ze het net. Tegelijkertijd wordt ook de prijs van zonnestroom negatief en dat kost dan dus geld.
Voor huishoudens met veel zonnepanelen is een dynamisch contract dan ook minder aantrekkelijk zolang de salderingsregeling van kracht is, tenzij de omvormer automatisch wordt uitgeschakeld als de elektriciteitsprijs negatief is. Het omgekeerde geldt voor thuisaccu's: die zijn niet interessant zolang de salderingsregeling bestaat omdat er geen directe noodzaak is de eigen stroom te gebruiken. Bij een dynamisch energiecontract is het interessanter, zeker in combinatie met onbalanshandel.
De Eerste Kamer lijkt tegen de afbouw van de salderingsregeling te stemmen. Is dat goed nieuws?
Het ligt eraan wie je het vraagt. Het behoud van de salderingsregeling is voornamelijk gunstig voor huishoudens die (recent) geïnvesteerd hebben in zonnepanelen. Of huishoudens die overwegen dat op korte termijn te doen. Zolang de regeling bestaat kunnen zij opgewekte zonnestroom direct verrekenen met hun verbruik, wat leidt tot aanzienlijke besparingen op de energierekening. En doordat panelen relatief goedkoop zijn, is de terugverdientijd zeer kort - dankzij de salderingsregeling. Voor huishoudens zonder zonnepanelen of de mogelijkheid om te investeren in zonne-energie is de regeling op een indirecte manier nadelig. Zij kunnen hun energierekening niet op die manier verlagen en de kans bestaat dat de kosten, zoals hogere energietarieven of netwerkkosten, doorberekend worden aan alle energiegebruikers.
De regeling is minder gunstig voor energiebedrijven en de overheid - en indirect ook voor het verminderen van netcongestie. De overheid ziet door de salderingsregeling minder inkomsten uit energiebelasting en btw. Dat kan de financiering van de energietransitie en andere publieke uitgaven beïnvloeden. Voor netbeheerders vergroot de voortzetting van de regeling de druk op het elektriciteitsnet, met name door de toename van decentrale energieproductie. Los van het verzwaren van het net zullen zij meer moeten investeren in energieopslag en tegelijkertijd grote bedrijven moeten verleiden om de productie meer te laten aansluiten bij het aanbod van energie. Dit kan een rem zetten op het opleveren van nieuwe aansluitingen. Dat is nu op lokaal niveau al steeds vaker het geval. Voor energiebedrijven leidt het aanhouden van de salderingsregeling tot verminderde inkomsten uit de verkoop van elektriciteit, omdat huishoudens met zonnepanelen minder netstroom verbruiken. Dit kan de bedrijfsmodellen van traditionele energieleveranciers onder druk zetten, waardoor ze mogelijk hun strategie moeten bijstellen. De kans is dus aanwezig dat zij aanvullende maatregelen treffen tegen bezitters van zonnepanelen, zoals een terugleverheffing en hogere tarieven dan huishoudens zonder panelen. Dat gebeurt de laatste maanden al vaker. Vorig jaar begon energieleverancier Vandebron met het rekenen van een maandelijks bedrag aan zonnepaneeleigenaren.
Op korte termijn is verlenging van de regeling positief voor PV-bezitters, maar de onzekerheid is niet weggenomen
Tegelijkertijd blijft de onzekerheid boven de markt hangen. De salderingsregeling was in feite een tijdelijke subsidiemaatregel om zonnepanelen aantrekkelijker te maken en meer duurzame energie te produceren. De regeling is sinds 2004 van kracht. Er werd toen geen eindtermijn voor gesteld. Als de Eerste Kamer uiteindelijk tegen het wetsvoorstel stemt, waar het nu op lijkt, moet het hele wetsproces opnieuw worden gedaan. Er moet dan een nieuw wetsvoorstel door de Tweede Kamer. Voor de korte termijn is dat positief voor huishoudens met zonnepanelen, maar de onzekerheid is niet weggenomen. De kans is groot dat de afbouw alsnog op een later moment start en mogelijk versneld wordt doorgevoerd.
Is de salderingsregeling (on)eerlijk?
Sommige politici en energiebedrijven stellen dat de salderingsregeling niet eerlijk is. Huishoudens zonder zonnepanelen zouden indirect bijdragen aan de subsidie, waarvan vooral de rijkere huishoudens profiteren. Daar zit wat in, want vooral eigenaren van een koophuis profiteren. Zij kunnen zonnepanelen op hun dak plaatsen en zo de energierekening verlagen. Voor appartementen is dat ook mogelijk, maar dan moet de VVE daar wel mee instemmen. Wie in een huurwoning woont, is afhankelijk van de verhuurder. En met name de armste huishoudens wonen bovengemiddeld vaak in slecht geïsoleerde huurhuizen en hebben daardoor al een forse energierekening. In die zin kun de regeling oneerlijk noemen, omdat een beperkte groep financieel profiteert en de rest wel meebetaalt.
Daar staat tegenover dat huishoudens met zonnepanelen in het heden en verleden enorm hebben bijgedragen aan de verduurzaming van het elektriciteitsnet. In 2023 steeg de elektriciteitsproductie uit zonne-energie met 25 procent in de eerste helft van het jaar ten opzichte van dezelfde periode een jaar eerder, wat neerkwam op een productie van 11 miljard kWh. Het aandeel duurzame elektriciteit in Nederland lag eind 2023 op circa 50 procent. Een aandeel van 18 procent daarvan was afkomstig van zonnepanelen. De groei draagt bij aan de verduurzaming van de energievoorziening en de reductie van de CO2-uitstoot. Als er voldoende aanbod van zonne-energie is, staan gas- en kolencentrales zo goed als uit. In totaal waren er in 2023 300 uren met een negatieve stroomprijs.
Dinsdagavond stelde demissionair minister Jetten voor de Eerste Kamer dat zonnepanelen duur waren toen de salderingsregeling werd ingevoerd, waardoor de terugverdientijd ook lang was. Volgens hem zijn zonnepanelen zonder deze subsidie nu ook al financieel aantrekkelijk. Veel partijen vinden dat het kopen van zonnepanelen ook in de toekomst aantrekkelijk moet blijven, met een terugverdientijd van zo'n zeven jaar. Als de salderingsregeling wel uitgefaseerd wordt, zullen er in 2025 en 2028 evaluatiemomenten zijn om de afbouw eventueel bij te stellen, aldus Jetten. Hij zei ook dat er meer mogelijkheden komen om op te treden tegen energiebedrijven die heffingen opleggen. Een aantal van hen zou hebben aangeven dat ze hier direct mee stoppen zodra de afbouw van de salderingsregeling start.
Hoe uniek is Nederland hierin? Bestaat er iets dergelijks in het buitenland?
De salderingsregeling in Nederland is tamelijk uniek omdat consumenten met zonnepanelen de stroom die ze aan het net leveren direct kunnen wegstrepen tegen de stroom die ze afnemen. In Europa, en zelfs wereldwijd, is zo’n regeling vrij uitzonderlijk. Sommige landen bieden of boden ook een salderingsregeling, maar momenteel meestal van een bepaald percentage van de stroomprijs, of een vaste vergoeding, en geen 100 procent. De meeste landen zijn overgegaan op het beleid om huishoudens te stimuleren zo veel mogelijk zonnestroom zelf te gebruiken.
In Vlaanderen was er een salderingsregeling voor kleinere zonnepaneelinstallaties, maar deze is met de invoering van de digitale meter, in plaats van een terugdraaiende teller, gewijzigd. De regeling werd vervolgens uitgefaseerd, terwijl salderen in Wallonië gewoon doorliep. In Duitsland wordt de salderingsregeling geleidelijk afgebouwd, met een steeds lagere vergoeding die al een paar keer is bijgesteld. Veel Europese landen bieden in plaats van een salderingsregeling wel andere stimulansvormen zoals belastingvoordelen, goedkope leningen, btw-vrijstellingen of garanties voor de aankoop van hernieuwbare energie. In de VS bestaat nog wel een vorm van salderen, net metering, maar de specifieke voorwaarden en vergoedingen kunnen sterk variëren per staat en zelfs per energieleverancier binnen een staat.
En nu?
De Eerste Kamer kan een wet alleen goedkeuren of afkeuren, maar geen wijzigingen aanbrengen. Als de Eerste Kamer tegenstemt, gaat het voorstel niet door en moet het hele proces van de wet indienen opnieuw. Tijdens het debat van dinsdag motiveerde Jetten waarom de afbouw van de regeling in zijn ogen noodzakelijk is, maar dat zonnepanelen wel aantrekkelijk moeten blijven. Dat hangt samen met de Energiewet, waarover later dit jaar meer bekend moet worden. Deze wet moet de Elektriciteitswet uit 1998 vervangen en moet onder andere zorgen voor meer transparantie over terugleververgoedingen, met als doel een 'eerlijke vergoeding' voor consumenten die elektriciteit terugleveren aan het net. Normaal gesproken stemt de Eerste Kamer vrij snel na een debat, maar het kan zijn dat men wacht op details over de Energiewet.