Chinese leveranciers zoals ZTE en vooral Huawei waren jarenlang belangrijke partners voor Nederlandse providers. Ze leverden apparatuur voor het corenetwerk: het achterliggende netwerk van providers, en voor de daarop aangesloten antennes. Zo'n vijf jaar geleden kwam hier verandering in. In die tijd waren er namelijk steeds meer zorgen ontstaan over die Chinese fabrikanten, die achterdeurtjes in hun hardware zouden verstoppen om spionage door de Chinese overheid mogelijk te maken.
Die achterdeurtjes zijn nooit bewezen, toch besloot de Nederlandse regering in december 2019 een zogenaamde Algemene Maatregel van Bestuur te publiceren waarmee de overheid providers kan dwingen bepaalde hardware in hun corenetwerk aan te passen. Voor KPN en Vodafone leken de gevolgen klein. KPN en Vodafone gebruikten al weinig tot geen Chinese apparaten in de corenetwerken. Voor het toenmalige T-Mobile leken de gevolgen groter; de provider maakte destijds gebruik van een aantal Huawei-apparaten voor het corenetwerk.
Na publicatie van de Algemene Maatregel bleef het stil. Althans, voor het brede publiek. Sinds begin 2019 vonden er namelijk achter gesloten deuren gesprekken plaats tussen de provider die nu Odido heet en het ministerie van Economische Zaken over de gevoeligheid van Chinese apparatuur. Later dat jaar zou het ministerie die Algemene Maatregel inzetten om Odido te verplichten die apparatuur daadwerkelijk te verwijderen. De provider en het ministerie maakten hierbij onder meer afspraken over welke hardware precies verwijderd moest worden en welke termijn hiervoor zou gelden.
Staatsgeheimen
De exacte afspraken tussen Odido en het ministerie zijn niet bekend; ze zijn als staatsgeheimen aangemerkt. Daardoor was tot nu toe niet officieel bekend dat Odido gedwongen werd de Huawei-apparatuur te vervangen. In juli 2022 kondigde de provider wel aan over te stappen naar Ericsson voor de Huawei-hardware in het corenetwerk, maar toen gaf het bedrijf niet aan daarbij geen keuze te hebben. Nu blijkt dankzij een rechtszaak die Odido heeft aangespannen, dat de provider hiertoe werd gedwongen.
Odido had namelijk destijds andere ideeën over de noodzaak om de apparatuur zo snel mogelijk te verwijderen uit het netwerk. De provider zat eerder te denken aan een iets langduriger proces, waarbij Nederlandse providers geen nieuwe Chinese apparatuur meer mochten kopen, maar de huidige apparatuur mochten behouden tot deze aan vervanging toe was. Frankrijk bijvoorbeeld hanteert een vergelijkbare strategie, waardoor de Chinese hardware per 2028 uit het Franse telecomnetwerk moet verdwijnen. Odido stelde dat de risico's van Chinese apparatuur in het Nederlandse mobiele corenetwerk mitigeerbaar waren en vond daarom niet dat er sprake was van een directe dreiging.
Het ministerie zag dat anders en zette de Algemene Maatregel van Bestuur in. Dit heeft te maken met een advies van de Taskforce Economische Veiligheid, opgericht onder leiding van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. Die Taskforce zei in 2019 dat 'zelfs met de aanvullende beveiligingsmaatregelen het niet in voldoende mate mogelijk is' om spionage te voorkomen of op tijd te detecteren. Dus moesten de Chinese leveranciers zo snel mogelijk vertrekken uit het mobiele netwerk.
Zo'n grote aanpassing van een mobiel netwerk doe je niet zomaar, zeker niet als het gaat om kritieke infrastructuur die dagelijks door miljoenen consumenten en zakelijke klanten wordt gebruikt. Odido hoefde het netwerk dan ook niet per direct om te schakelen, maar kreeg hier jaren de tijd voor van het ministerie, om de impact voor de klant zoveel mogelijk te beperken. Odido moest namelijk delen van het netwerk parallel opbouwen om klanten gefaseerd over te kunnen zetten voordat de Huawei-apparatuur uitgeschakeld kon worden.
Wel of geen schadevergoeding?
Die aanpassing kost niet alleen veel tijd, maar ook veel geld. En dit is waar de spanningen tussen het ministerie en de provider beginnen. Wat Odido betreft hoefde de hardware er immers niet zo snel mogelijk uit, maar naar eigen zeggen stemde het toch in met de maatregel omdat het ministerie een schadevergoeding beloofde. De provider benadrukt dat die vergoeding niet kostendekkend hoefde te zijn en dat het bedrijf bereid was een deel van de kosten zelf te betalen. Maar omdat die netwerkaanpassing een direct gevolg was van een besluit van het ministerie, vindt de provider het op zijn plaats als het ministerie een deel van de kosten dekt. Daarbij verwijst de provider naar Inmarsat en lokale partijen in de 3,5GHz-band, die vanwege de komst van 5G op die frequentieband ook flinke investeringen hebben gedaan of nog moeten doen om ruimte te kunnen maken voor 5G. Inmarsat krijgt in ieder geval een schadevergoeding, waarvan het bedrag niet bekend is. Ook sommige andere lokale bedrijven krijgen compensatie.
Waar Odido zegt dat er een schadevergoeding was beloofd, zegt het ministerie dat er alleen werd toegezegd dat er naar een schadevergoeding zou worden gekeken. Later bleek dat die compensatie er alleen zou komen als de kosten van Odido ‘onevenredig’ zouden zijn, ofwel: niet onder het bedrijfsrisico vallen. Tegen Tweakers herhaalt het ministerie dat er 'nooit een concrete toezegging is gedaan dat er nadeelcompensatie zou worden betaald'. De woordvoerder van het ministerie zegt ook dat de schadevergoeding voor Inmarsat 'niet één op één vergeleken kan worden' met de situatie rondom Odido en de Chinese apparatuur. "Het betreft immers een ander bedrijf in een andere sector met andere ondernemersrisico's en een totaal ander onderwerp."
Voor het bepalen van dat bedrijfsrisico is er een juridisch stappenplan met een rekenformule. Het zou te ver gaan om die hier uit te leggen en bovendien zijn cruciale delen aangemerkt als staatsgeheimen. Waar het simpel gezegd op neerkomt, is dat de kosten van Odido worden vergeleken met de jaaromzet vermenigvuldigd met het aantal jaren dat Odido kreeg om Huawei uit het netwerk te verwijderen. Als die kosten boven een bepaald percentage uitkomen, in dit geval vastgesteld op 4, heeft Odido recht op nadeelcompensatie. Valt het bedrag onder dat percentage, dan krijgt de provider niets.
Uiteindelijk stelde Odido de kosten vast op 29,7 miljoen euro en vroeg de provider om een vergoeding. Het gevraagde bedrag komt neer op een percentage van 0,4 bij de genoemde, deels geheime formule. Daarmee had Odido volgens het ministerie 'bij lange na' geen recht op compensatie, dus vallen de kosten van Odido onder het normale ondernemersrisico. Het ministerie benadrukt hierbij ook dat Odido zelf baat heeft bij de investering, omdat zo spionagerisico's worden uitgesloten.
Rechtbank: Odido hoeft geen schadevergoeding te krijgen
De provider was het niet eens met dit besluit en vindt dat hier geen sprake is van een normaal bedrijfsrisico. Odido benadrukt het regeringsbeleid om Chinese leveranciers uit kritieke delen van Nederlandse mobiele telecomnetwerken te weren, te ondersteunen. Het zegt echter van mening te verschillen over bepaalde voorwaarden, zoals de snelheid waarop het moest en het gebrek aan nadeelcompensatie. De twee partijen konden geen overeenstemming bereiken, dus stapte Odido naar de rechtbank. Vorige week kwam de uitspraak: het ministerie heeft juist gehandeld en hoeft Odido dus geen vergoeding te geven.
Juridisch gezien zat het ministerie dus goed, toch blijft Odido van mening dat de gang van zaken niet juist is. De provider blijft erbij dat er mondeling compensatie is beloofd. De rechtbank vond hier geen bewijs voor en zegt daarnaast dat het aanpassen van het netwerk ook in het voordeel is van Odido, zoals het ministerie ook al zei. Als de dreiging waar de Taskforce over spreekt, werkelijkheid zou worden en de Chinese overheid persoonsgegevens van Odido-klanten in handen krijgt, 'kan de commerciële schade die Odido vervolgens lijdt, een veelvoud vormen van de kosten die zij maakt met het opvolgen van de maatregel'. Met andere woorden: het gaat hier om een bedrijfsrisico.
Rechtbank: "Odido kan de forse winst aanwenden om deze kosten te dekken."
De rechtbank merkt hierbij op dat Odido 'forse winst' heeft gemaakt in de afgelopen jaren. Zo was er in 2021 sprake van een ebitda van 757 miljoen euro op een omzet van 2 miljard euro. Dit vindt Odido niet relevant: "Dus als we een bedrijf waren geweest dat geen winst maakt, dan hadden we wel recht gehad op een vergoeding?". Daarnaast zegt de provider in het verleden keuzes te hebben gemaakt, zoals over de prijzen van abonnementen en andere investeringen in het netwerk, met het idee de kosten voor het vervangen van Huawei vergoed te krijgen. "Met de grote investeringen die de telecomsector op zich af ziet komen, onder andere op het gebied van 5G en de ophanden zijnde veiling van de 3,5GHz-band, vindt Odido dat de regering de rekening feitelijk bij de industrie en de eindgebruiker legt." Een bron bekend met de materie merkt daarnaast op dat Huawei in april 2018 nog bekroond werd als een van de grootste Chinese investeerders en hiervoor vanuit het ministerie van Economische Zaken een prijs kreeg van minister-president Mark Rutte. "En een jaar later moeten wij ineens zo snel mogelijk van hun apparatuur af? Het ontbreekt duidelijk aan langetermijnvisie."
Odido kan nog in beroep gaan tegen de uitspraak van de rechtbank, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Het bedrijf zegt dat hier nog geen knoop over is doorgehakt. Het is verder onduidelijk of deze kwestie alleen tussen Odido en het ministerie speelt of dat bijvoorbeeld KPN ook via een Algemene Maatregel gedwongen is Chinese apparatuur uit het netwerk te verwijderen. KPN zegt alleen dat er sinds eind 2019 'duidelijke verplichtingen zijn opgelegd vanuit de overheid, met een bijbehorende overgangstermijn'. "De uitvoering daarvan door KPN ligt op schema."
Daarmee is duidelijk dat de omstreden Chinese hardware binnenkort daadwerkelijk verdwijnt uit de Nederlandse mobiele corenetwerken. Odido zegt inmiddels in de laatste fase van dit proces te zijn beland en Vodafone gebruikte al geen Chinese apparatuur in het corenetwerk. Het doel van de overheid is daarmee geslaagd, maar de uitvoering ervan verdient, in ieder geval wat Odido betreft, geen schoonheidsprijs.
Bannerafbeelding: BeeBright / Getty Images