De Tweede Kamerverkiezingen liggen inmiddels alweer zover achter ons dat we bijna zouden vergeten dat we ooit een rood potlood vasthielden. Voor inwoners van een handvol Nederlandse gemeenten vindt volgende week een kleine herhalingsoefening plaats: gemeentelijke herindelingsverkiezingen. Daarbij wordt software gebruikt, net als vorig jaar landelijk, en daar zijn nog steeds zorgen over, net als vorig jaar landelijk. Inmiddels wordt gewerkt aan nieuwe software om de verkiezingen makkelijker te maken, maar experts zijn daar sceptisch over.
Op woensdag vinden in vier dorpen en steden verkiezingen plaats; inwoners kunnen stemmen op de nieuwe samenstelling van de gemeenteraad na de herindeling. Dat gebeurt in Uden, Boxmeer, Heerhugowaard en Purmerend. Het is de eerste Nederlandse verkiezing sinds de Tweede Kamerverkiezingen in maart en waarschijnlijk een van de laatste waarbij de veelbesproken Ondersteunende Software Verkiezingen wordt gebruikt. Tweakers schreef vorig jaar al een achtergrondartikel over die software. Al jaren, ook voor en tijdens de afgelopen verkiezingen, kleven er risico's aan deze digitale stemcomponent. Die risico's zijn er ook in de verkiezingen van woensdag.
Ondersteunende software
We vatten kort samen hoe het ook alweer zat met verkiezingssoftware. De beruchte stemcomputer die we aan het begin van de eeuwwisseling gebruikten, is uitgefaseerd, tot grote vreugde van critici. In plaats daarvan gebruiken we gewoon een rood potlood en een groeiend stembiljet. Die biljetten gaan in een kliko en worden die avond handmatig geteld door een groep stembureauvrijwilligers.
Tot zover verlopen verkiezingen analoog, maar om 21.00 uur op verkiezingsdag komt er alsnog software om de hoek kijken. De resultaten van een stembureau worden namelijk in een computer gestopt, doorgestuurd naar de gemeente en daar vervolgens in een andere computer gezet. Daarvoor wordt een programma genaamd Ondersteunende Software Verkiezingen 2020-U gebruikt, afgekort OSV of OSV2020-U, waarbij '2020' staat voor het jaar waarin deze software is opgeleverd.
Bij eerdere verkiezingen werden oudere versies van het programma ingezet, maar die bleken niet erg veilig. Beveiligingsbedrijf Fox-IT deed een audit op het programma en concludeerde dat 'ondanks de maatregelen die de Kiesraad genomen heeft om technische kwetsbaarheden op te lossen, de indruk bestaat dat de software naar hedendaagse maatstaf onvoldoende is gebaseerd op een proces voor de ontwikkeling van veilige software'. Daarop besloot de Kiesraad de software op termijn te vervangen, maar dat duurt even. Naar verwachting is de opvolger pas in 2023 klaar, ondanks de hoop die al in 2020 te kunnen inzetten. In de tussentijd is daarom OSV2020 gebouwd, een soort tussenoplossing die de belangrijkste problemen uit de OSV oplost.
De 'U' in OSV2020-U staat voor 'Uitslagvaststelling'. OSV2020 heeft namelijk drie onderdelen; naast U zijn dat OSV2020-PP (Politieke Partij) en OSV2020-KS (Kandidaatstelling). Die eerste wordt gebruikt door politieke partijen. Zij kunnen er hun kandidatenlijsten mee opstellen in het juiste formaat. De KS-software wordt gebruikt op stembureaus. Dat is vooral om kandidatenlijsten te kunnen verifiëren. De PP- en KS-pakketten worden niet gebruikt voor het vaststellen van de uitslag. Bij versie U is dat wel het geval.
Nieuwe software
Ondanks het afschaffen van de stemcomputer wordt bij verkiezingen dus nog steeds op grote schaal software gebruikt, zij het wat meer onder de radar. Inmiddels is dat zo ingeburgerd dat de overheid meer en betere wetgeving wil, die specifieker aangeeft wat wel en niet met de software mag. De Kiesraad is nu verantwoordelijk voor het laten ontwikkelen van de software en voor de verspreiding onder gemeenten. Tegelijk staan er in wetten rondom verkiezingen, zoals de Kieswet, weinig concrete regels voor het gebruik van de software. De wetten zijn opgesteld toen floppy's nog veel werden gebruikt en zijn sindsdien met amendementen en toevoegingen aangepast. Daardoor hangt de digitale component van de Kieswet van metaforisch plakband en nietjes aan elkaar. De wet bevat bijvoorbeeld geen specifieke voorschriften voor de beveiliging van de tools of eisen aan de software. Of, zoals de overheid het zelf zegt: "De huidige Kieswet en de daarop gebaseerde regelgeving bevatten een beknopte regeling over de uitslagprogrammatuur."
Dat moet anders, vindt de Rijksoverheid. Geholpen door het feit dat OSV2020 technologisch en beveiligingstechnisch achterhaald is, wordt gewerkt aan een nieuwe, meer allesomvattende wet die specifiek regelt hoe software in de verkiezingen wordt gebruikt. Dat is de Wet Programmatuur Verkiezingsuitslagen. Waar 'Wet' staat, moet je nog 'wetsvoorstel' lezen, want het plan is recent. Deze zomer werd voor het eerst een internetconsultatie geopend over de wet. Inmiddels is die consultatie gesloten. De Tweede Kamer moet het wetsvoorstel nu behandelen, maar het is niet bekend wanneer dat gebeurt.
Het wetsvoorstel moet een paar opvallende zaken regelen. In de eerste plaats moet de Kiesraad officieel 'de beheerder' worden van de software die wordt gebruikt voor het tellen van de stemmen. Daarnaast worden alle stembureaus, zowel de lokale als de gemeentelijke, verplicht de software te gebruiken als de Kiesraad dat eist. Een koppige gemeente kan dus niet besluiten de software niet te gebruiken of een alternatief in te zetten. Met de wet wordt ook de Kiesraad getransformeerd naar de Verkiezingsautoriteit. Die krijgt een aantal nieuwe bevoegdheden, vooral op het gebied van de inzet van software. De software waar het om gaat, is een essentieel onderdeel van de wet, want het gaat niet langer om de OSV die nu wordt gebruikt.
Opvolger
De overheid werkt al een tijd aan een opvolger voor de OSV. Dat wordt niet 'OSV2022' of 'OSV2.0' of iets in die geest, maar een compleet nieuw programma met de naam Digitaal Hulpmiddel Verkiezingen, of DHV. Het is nog niet bekend wie de software gaat ontwikkelen. Dat wordt vastgesteld met een aanbesteding die nu 'in een vergevorderd stadium is', zegt Regine Geleijns van de Kiesraad. Het is ook nog niet bekend hoe de software eruit komt te zien, maar in essentie gaat die hetzelfde doen als de OSV. Er zit echter één fundamenteel verschil tussen de twee pakketten: de OSV is decentraal; het DHV wordt centraal gebruikt en beheerd.
Dat levert allerlei nieuwe beveiligingsrisico's op. Het gebruik van de OSV is, zoals de naam al verklapt, vooral ondersteunend. De software telt resultaten op, maar die worden vervolgens op papier gezet en naar een gemeentekantoor gebracht. De veiligheidseisen van de OSV houden daar ook rekening mee. De software mag bijvoorbeeld alleen worden gebruikt op een airgapped computer. Dat maakt het een stuk moeilijker om op het systeem te komen en bijvoorbeeld met malware te gaan knoeien. Bij het DHV gaat dat anders. In plaats van een fysieke uitdraai naar het gemeentehuis te sturen gaat de uitslag die in het DHV wordt uitgerekend, via internet naar een gemeentelijke computer die al die uitslagen centraal beheert. Die wordt gehost door de Kiesraad zelf.

Bij securityexperts gaan daarbij meteen alarmbellen af, maar volgens de Kiesraad is de centralisatie een bewuste keuze. "Door het decentrale karakter van de OSV is het ook niet mogelijk om het gebruik (centraal) te monitoren", staat in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel. De Kiesraad erkent dat de switch naar centralisatie problemen kan opleveren. "De centrale ontsluiting lost risico’s (veroorzaakt door het huidige decentrale karakter) op, maar introduceert ook nieuwe risico’s", staat in de brief. In de memorie wordt daarom ook aandacht besteed aan de veiligheid van de software. Daar staat een security operations center centraal dat 'het functioneren en het gebruik van de uitslagprogrammatuur monitort'. Dat soc wordt niet beheerd door de Kiesraad zelf, maar door een derde partij. Wie dat is, is nog niet bekend, maar het wordt hoe dan ook niet de leverancier of de host van de DHV-software.
In de Memorie van Toelichting wordt opgesomd wat het soc precies doet om de veiligheid te garanderen. De meeste dingen lijken vooral reactief; genoemd worden monitoring, logging, een protocol voor het melden van incidenten en rapporteren. De Kiesraad zegt bij navraag dat er echter ook veel preventieve maatregelen worden opgenomen. "Dat zijn onder andere sterke netwerksegmentatie en compartimentering, het toepassen van het vierogenprincipe en het digitaal ondertekenen van resultaten", zegt Geleijns van de Kiesraad. Ook wordt 'de hostingomgeving verstevigd' en wordt overal tweetrapsauthenticatie ingezet.
Een laatste belangrijk beveiligingspunt is dat er alleen een verbinding wordt gelegd met de centrale software via Diginetwerk, een soort intranet voor overheidsdiensten dat wordt beheerd door overheids-ict-dienst Logius.
Beveiligingseisen
De meeste details over de software en specifiek de beveiliging ervan zijn nog niet bekend, omdat die nog verder worden uitgewerkt in de aanbesteding. Ook kan er tussen het wetsvoorstel en de uiteindelijke wettekst nog wat veranderen. Wel zegt Geleijns dat zowel de software als de hostingservers 'voor ingebruikname worden onderworpen aan diverse beveiligingsonderzoeken en pentests', maar de ontwikkeling is nog in een te vroeg stadium voor details.
De software gaat van decentralisatie naar centraal beheer
Ook op andere gebieden rondom de ontwikkeling ontbreken nog details, maar het ministerie en de Kiesraad noemen wel wat eisen rondom de ontwikkeling. "De beveiligingseisen voor het DHV zijn ontwikkeld aan de hand van zowel een risicoanalyse als verschillende richtlijnen en normen. Dat zijn bijvoorbeeld richtlijnen van het Nationaal Cyber Security Centrum, de baseline informatieveiligheid overheid en secure software-developmentrichtlijnen", zegt Geleijns. "De beveiligingseisen zijn vertaald in eisen en wensen voor de aanbesteding van de programmatuur en hosting. De beveiligingseisen worden in het vervolgtraject van de aanbesteding verder concreet uitgewerkt. Voor de oplevering van het DHV worden beveiligingsonderzoeken uitgevoerd en de beveiligingseisen getoetst. De onderzoeken worden gepubliceerd voordat de software in gebruik wordt genomen."
Uiteindelijk blijft het de Kiesraad, of beter gezegd de toekomstige Verkiezingsautoriteit, die de eindverantwoordelijkheid krijgt voor incidenten die door het security operations center worden opgemerkt. Dat betekent ook dat er bij de Kiesraad flink wat meer technische kennis moet komen. Dat gebeurt ook wel, zegt Geleijns. "Onderdeel van de transitie naar verkiezingsautoriteit is de uitbreiding van de organisatie van de Kiesraad, zodat de Kiesraad over de benodigde kennis beschikt en erop is ingericht om deze taak uit te voeren."
Kritiek
Op de consultatie van het DHV kwamen verschillende reacties. Niet iedereen was even positief over de nieuwe software. Neem de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die samen met de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken een uitgebreid advies schreef als reactie op het plan. Daarin staan kleine punten, zoals de hoop dat de software ruim op tijd beschikbaar komt voor de gemeente die een verkiezing organiseert. Opvallender is dat de VNG wil tornen aan een belangrijk onderdeel van de verkiezingen: de transparantie. De koepelorganisatie wil dat 'het publiek niet wordt toegelaten bij de invoer van gegevens in de uitslagprogrammatuur'. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de uitslagen op een 'openbare zitting van het gemeentelijke stembureau' in de software worden gezet. De VNG raadt dat af, maar vooral om praktische redenen. Volgens de vereniging moeten gemeenten voor het invoeren een locatie beschikbaar stellen die 'beveiligd is en de adequate ict-omgeving heeft, met geschikte apparatuur'. "Dit lijkt onverenigbaar met het invoeren van de gegevens in een openbare zitting." Ook noemt de vereniging het invoeren van de resultaten in de software een 'heel secuur werk, waarvoor veel concentratie nodig is'.
Proces versus software
Andere critici weten nog niet goed wat ze van de plannen moeten vinden. Sijmen Ruwhof van de Stichting Tegen Hackbare Verkiezingen zegt bijvoorbeeld dat de stichting zich nog niet in de exacte plannen heeft verdiept, maar wel sceptisch is over het idee van centralisatie. De stichting was vorig jaar een van de fellere tegenstanders van de inzet van de OSV in het verkiezingsproces. Die kritiek ging niet specifiek over hoe de software werkt, maar over de manier waarop die in het proces werd gebruikt. De kern van het probleem was volgens de stichting dat de software werd gebruikt om te komen tot een definitieve uitslag in plaats van alleen een voorlopige. Met andere woorden: de uitslag die na het handmatig invoeren uit de OSV komt rollen, is meteen de uitslag zoals die wordt geratificeerd door de Kiesraad. De stichting stelt voor om de OSV-resultaten te gebruiken als voorlopige uitslag en dat die pas definitief wordt verklaard na een handmatige controle. "Het probleem is dat de politiek een snelle uitslag eist", zegt securityconsultant Ruwhof, die in het bestuur van de stichting zit, tegen Tweakers. Voor die snelle uitslag is een OSV-uitdraai makkelijker te gebruiken dan wanneer je tienduizend stembureau-uitslagen nog eens extra moet optellen.
In dat opzicht lijkt er met het DHV niet veel veranderd. De software verandert, de Kiesraad verandert, maar het proces blijft grotendeels hetzelfde. In de nieuwe Kieswet wordt niet opgenomen dat de digitale uitslag niet mag worden gevolgd.
Wel heeft de Kiesraad tijdens de verkiezingen in maart een paar veranderingen in het proces doorgevoerd. Zo werd steekproefgewijs gecontroleerd of de uitslagen in een proces-verbaal van een stembureau overeenkwamen met het resultaat dat vanuit OSV2020 was geteld. Dit was een direct gevolg van gesprekken die de Stichting Tegen Hackbare Verkiezingen met de Kiesraad en het ministerie van Binnenlandse Zaken had gevoerd. Hoe vaak is gecontroleerd en wat daarvan de uitslagen waren, is echter niet bekend. Een andere wijziging is dat processen-verbaal voortaan na afloop op de website van de Kiesraad worden gezet. Zo kunnen stembureauleden of burgers die het tellen hebben geobserveerd, na afloop hun uitslagen controleren met wat uiteindelijk bij de Kiesraad is ingediend. Het enige wat nog ontbreekt, zegt Ruwhof, zijn mensen die de resultaten daadwerkelijk verifiëren.
Over de nieuwe DHV-software zelf zegt Ruwhof minder te weten. "De software is gecentraliseerd. Daar ben ik wel sceptisch over, maar aan de andere kant betekent dat wel dat er betere monitoring is."
De duivel zit in de details, en die worden pas bekend als de DHV-aanbesteding rond is en de software tijdens aankomende verkiezingen wordt gebruikt. Waarschijnlijk gebeurt dat nog niet in maart volgend jaar tijdens de gemeenteraadsverkiezingen, maar mogelijk wel tijdens de Provinciale Statenverkiezingen in het jaar erna. Het rode potlood blijft dan, maar hoe de nieuwe software werkt, is de grote onbekende.