Het sterven van SyRI
SyRI is dood, lang leve SyRI! Eerder dit jaar verklaarde de rechter een controversieel algoritmesysteem van de overheid tot 'systema-non-grata', omdat het te veel inbreuk maakte op de privacy van burgers. De verantwoordelijke staatssecretaris legde zich schijnbaar neer bij de uitspraak en ging niet in beroep. Het Systeem Risico Indicatie lijkt inmiddels echter een opleving te maken in een nieuwe wet. Die lijkt veel onderdelen van het oude SyRI over te nemen.
SyRI
Critici noemen de nieuwe wet gekscherend Super SyRI. Dus om duidelijk te maken waarover het gaat, is het belangrijk om het eerst nog eens over SyRI zelf te hebben. Buiten de inhoud van het specifieke systeem is SyRI namelijk ook een voorbeeld van hoe de overheid fraude wil opsporen: met big data en algoritmen.
Het Systeem Risico Indicatie was een controversieel overheidsalgoritme
SyRI staat voor Systeem Risico Indicatie. Het was een programma binnen de overheid, specifiek binnen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. SyRI bestaat uit twee onderdelen: databases uit verschillende bronnen en een algoritme dat de informatie uit die databases aan elkaar knoopt. De bronnen zijn vooral overheidsinstellingen, zoals de Belastingdienst en de Gemeentelijke Basisadministratie, maar ook scholen, pensioenfondsen en dergelijke. Dat het om publieke instellingen gaat, is belangrijk, want daarin verschilt SyRI van zijn opvolger.
De gegevens van SyRI kunnen worden verzameld en vervolgens geanalyseerd door een algoritme. Dat gebeurt bij vermoedens van fraude. Het ministerie van Sociale Zaken kon SyRI gebruiken bij grote groepen personen om te kijken of daar mensen bij zaten die misschien met hun uitkeringen fraudeerden. Een simpel voorbeeld: als iemand maandelijks veel huursubsidie krijgt vanwege een laag inkomen, maar tegelijk een afwijkend hoog bedrag betaalt aan wegenbelasting, kan het algoritme concluderen dat de persoon misschien een duurdere auto heeft dan zijn opgegeven inkomen toelaat. Dan is er een verhoogd risico op fraude.
Dat klinkt vrij draconisch en dat vonden ook vele anderen. In oktober vorig jaar stond een coalitie van acht partijen voor de rechter om te proberen het systeem stop te zetten. Dat lukte; in april maakte staatssecretaris Van Ark van Sociale Zaken bekend te stoppen met het systeem.
:strip_exif()/i/2003651966.jpeg?f=imagenormal)
Opvolger of niet?
De WGS lijkt een opvolger van SyRI, maar is dat niet
Nu zou er een opvolger zijn: het Wetsvoorstel Gegevensverwerking door Samenwerkingsverbanden, afgekort WGS. Eigenlijk is het niet helemaal eerlijk om de wet te vergelijken met SyRI, want hij is geen officiële opvolger en heeft ook niet helemaal hetzelfde doel. De wet komt niet eens van het ministerie van Sociale Zaken, maar van Justitie en Veiligheid. Toch zijn de parallellen tussen SyRI en de WGS niet te ontkennen, zegt Tijmen Wisman van het Platform Burgerrechten. Dat platform was een van de acht partijen die fel actie voerden tegen SyRI. Ook met dit voorstel heeft het Platform Burgerrechten grote moeite. De organisatie noemt het Super SyRI, omdat de twee wetten veel op elkaar lijken.
Wat is de WGS?
Wat is de Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden, nu nog wetsvoorstel, precies? De uitleg zit al in de naam. Onder de wet kunnen verschillende instanties persoonlijke data van Nederlandse burgers uitwisselen. Op basis daarvan kan criminaliteit gemakkelijker worden opgespoord. In sommige gevallen kan dat preventief; denk aan dezelfde soort voorbeelden als bij SyRI.
Zware criminaliteit
Het soort criminaliteit dat door de WGS moet worden voorkomen, is wezenlijk anders dan bij SyRI. Het wetsvoorstel dat aan de basis van SyRI lag, betrof de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. In twee artikelen in de wet staat dat SyRI 'onrechtmatig gebruik van overheidsgelden, overheidsvoorzieningen, en belasting- en premiefraude' kan tegengaan. Sociale fraude met uitkeringen dus. De WGS richt zich op een serieuzer doel; hij moet zware criminaliteit tegengaan. Dat is in lijn met een van de kerndoelen van het kabinet: de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.
"De legale economische structuren en goede infrastructuur van Nederland zijn ook voor criminelen aantrekkelijk om hun illegale handel te bedrijven en hun illegaal verkregen vermogen wit te wassen", noemde minister van Justitie Grapperhaus het vorig jaar nog.
De WGS is bedoeld om zware criminaliteit te bestrijden
Voor serieuze misdaad zijn dus ook serieuze maatregelen nodig en die moet de WGS geven. De wet biedt verschillende organisaties de mogelijkheid om gemakkelijker data uit te wisselen. Daarbij wordt een van de belangrijkste onderdelen van SyRI, de algoritmische analyse, niet meteen genoemd. Die mag echter wel worden toegepast om criminaliteit en fraude op te sporen.
Jaren oud plan
De WGS komt niet uit de lucht vallen. Het wetsvoorstel is al enkele jaren oud, maar het ministerie van Justitie en Veiligheid had een probleem toen het de wet voor het eerst opstelde. Het delen van gegevens mag zomaar niet; daarvoor moet een wettelijke grondslag zijn. Dat is een van de kernwaarden van de huidige Algemene Verordening Gegevensbescherming, maar ook onder de voorgaande Wet bescherming persoonsgegevens was het niet zomaar toegestaan om data te delen met andere overheidsinstellingen.
Mede daarom schoot de Afdeling Advisering van de Raad van State de wet in november vorig jaar af. Te breed, was de voornaamste kritiek en daarmee begint de grootste parallel met SyRI. "Als je kijkt naar hoe de rechter zich uitsprak over SyRI, dan gaat de WGS juist nog een stap verder. SyRI gaf ten minste nog begrenzingen aan. Dat is hier niet het geval. Als de rechter de wet achter SyRI te vaag vond, dan zou de WGS al helemaal niet mogen", zegt Wisman.
Aangepast
Het wetsvoorstel kreeg veel kritiek van onder andere de Raad van State
Het wetsvoorstel is naar aanleiding van de kritiek van de Raad aangepast. In april stuurde Grapperhaus een aangepast voorstel naar de Tweede Kamer. De belangrijkste wijziging was de grondslag waarvoor de gegevens worden verzameld. Dat mag niet zomaar en niet door iedere deelnemende instantie, maar alleen bij bepaalde doelen door bepaalde organisaties.
In het wetsvoorstel zijn de 'samenwerkingsverbanden' waarnaar de wetstitel verwijst, vastgelegd. Door die concreet te maken en concrete doelen te stellen is de wet volgens de minister afgekaderd en niet, zoals in het geval van SyRI, te vaag en te breed opgesteld. Het 'sleepnet' wordt ermee voorkomen, is de redenering.
De samenwerkingsverbanden
De samenwerkingsverbanden zijn niet zomaar bedacht. De minister heeft gekeken naar raamwerken die op dit moment al bestaan en die onderling al veel samenwerken, maar waarvoor het dus gemakkelijker moet worden om informatie te verzamelen.
Het eerste wetsvoorstel telt vier specifieke samenwerkingsverbanden.
Financieel Expertisecentrum
Bij het Financieel Expertisecentrum zijn naast overheidsinstellingen ook banken en andere financiële instellingen betrokken. Dat zijn banken zelf, maar ook De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. Ook de Belastingdienst en de FIOD zijn erbij aangesloten, net als de Financial Intelligence Unit. Die laatste is een organisatie waaraan banken 'ongebruikelijke transacties' moeten melden. Dat is ook vooral wat het Financieel Expertisecentrum doet; het onderzoekt mogelijk dubieuze transacties die verbonden zijn aan georganiseerde misdaad. Onlangs maakte het FEC bijvoorbeeld nog bekend zich meer te gaan richten op 'coronafraude', waarbij criminelen misbruik maken van de pandemie. Oplichters bieden dan bijvoorbeeld voor veel geld niet-bestaande mondkapjes aan op internet. Daar wil onder meer de FIOD tegen optreden.
Ook buiten crisistijd werken de instanties in het FEC samen. Eerder dit jaar begon het bijvoorbeeld met een programma om extra te letten op mensenhandel en witwassen. De aangesloten partijen wilden meer kennis uitwisselen over wat ze weten over die onderwerpen en hoe die kennis tot betere opsporing kan leiden.
Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen, iCOV
'Infobox' is een wat duister begrip, maar 'crimineel en onverklaarbaar vermogen' geeft klip-en-klaar aan wat deze instantie doet. De iCOV is een samenwerking tussen onder andere politie, Belastingdienst en douane die in kaart brengt welke personen meer geld lijken te hebben dan zou moeten. Denk bijvoorbeeld aan iemand die op papier geen inkomsten heeft, maar wel in een dure auto rijdt of in een groot huis woont.
/i/2003651910.png?f=imagenormal)
Instanties die bij het iCOV-verband zijn aangesloten, kunnen rapportages opvragen bij andere instanties als er een vermoeden is dat iemand crimineel geld heeft. In principe is het iCOV alleen bedoeld voor zware misdaad, omdat de opsporing vrij intensief is. Opvallend is echter dat onlangs juist via het iCOV mondkapjesfraudeurs werden opgepakt. Dat gebeurde door een samenwerking met de Financial Intelligence Unit, die dus ook betrokken is bij het bovenstaande Financieel Expertise Centrum.
Het Openbaar Ministerie schrijft zelf dat het opsporen van crimineel geld alleen kan met 'data, heel veel data'. Sterker nog, daar draait de hele Infobox om. "Het unieke aan dit samenwerkingsverband is de grote hoeveelheid data; dat is onze kracht", zegt iCOV-hoofd Gees Grootscholten. "Wij zetten juist alle datasets van de instanties bij elkaar. Als er een aanvraag komt, dan raadplegen we die sets en maken van al die verschillende data een compleet overzicht." Daardoor ontstaat 'een een breed en systematisch overzicht van de persoon naar wie het onderzoek loopt'.
Regionale en Landelijke Informatie- en Expertise Centra
Dit zijn verschillende verbanden. Nederland telt tien Regionale Informatie- en Expertise Centra, en een Landelijk Informatie- en Expertise Centrum. Ze zijn bedoeld als de lokale en regionale oren en ogen van de overheid en de maatschappij als het gaat om 'criminele ondermijning'. Daaronder vallen veel soorten misdaad, zoals hennepteelt en drugshandel, maar ook weer witwassen en fraude.
De RIEC's en het LIEC werken samen met de opsporingsdiensten zoals de politie, douane en de FIOD, maar ook met gemeenten en provincies. Ook zijn instanties zoals de Voedsel- en Warenautoriteit en de Immigratie- en Naturalisatiedienst erbij aangesloten.
De RIEC's ondersteunen officiële instanties bijvoorbeeld op het gebied van technologie, bijvoorbeeld met de inzet van drones om hennepkwekerijen op te sporen. Ook wisselen ze kennis uit met elkaar én doen ze aan publieksvoorlichting over hoe burgers bijvoorbeeld criminaliteit kunnen herkennen.
Zorg- en Veiligheidshuizen
De Zorg- en Veiligheidshuizen zijn een wat vreemde eend in de bijt. Ze richten zich op 'complexe veiligheidscasuïstiek', maar dan vooral op individueel niveau. De samenwerking is tussen politie- en opsporingsdiensten, zoals de reclassering en de Dienst Justitiële Inrichtingen, maar ook de GGZ, GGD's en het Instituut voor Maatschappelijk Werk zijn erbij betrokken.
De Zorg- en Veiligheidshuizen zijn bedoeld om mensen met problemen te helpen en aan te pakken, waar een enkele instantie dat bijvoorbeeld niet kan. Denk daarbij aan structureel huiselijk geweld waarmee Veilig Thuis alleen niets meer kan, maar ook radicalisering en extremisme kunnen via deze samenwerkingen vroegtijdig worden opgespoord.
Dit samenwerkingsverband draait dus meer om welzijn en geestelijke gezondheid dan om de bestrijding van criminaliteit. In de aankondiging voor de WGS op de site van de Veiligheidshuizen zelf worden voorbeelden van deze samenwerking zelfs niet genoemd.
Private partijen
Er is nog een ander interessant aspect aan de wet. Niet alleen overheidsinstanties kunnen er gemakkelijker data mee uitwisselen, dat kan ook met private partijen. Denk bijvoorbeeld aan banken. Nu zijn de bestaande samenwerkingsverbanden niet nieuw en de samenwerking met private partijen is dat evenmin. Banken wisselen bijvoorbeeld ook al gegevens uit met opsporingsdiensten om de financiering van terrorisme te spotten, of om witwassen of fraude tegen te gaan.
De WGS brengt weinig nieuws, maar maakt bestaande gegevensuitwisseling
gemakkelijker
Het is dan ook geen gekke vraag wat er nu precies zo anders is aan de wet en waarom die nu ineens zo kritisch wordt bekeken. In de Memorie van Toelichting wordt een goed voorbeeld aangehaald. Het gaat om het Financieel Expertisecentrum. De instanties die daaraan meewerkten en de Nederlandse Vereniging van Banken gaven een paar jaar geleden aan dat ze 'nauwere samenwerking als belangrijke stap zien' om financiële criminaliteit te bestrijden. Maar, zo concludeerden ze ook, 'de behoefte stuitte op een aantal belemmeringen'. Zo kunnen sommige gegevens niet getoetst worden bij andere instanties, terwijl dat wel een beter beeld van de fraude zou opleveren. "Veel van de wetten hebben geen grondslagen voor het verstrekken van data aan private partijen die aan samenwerkingsverbanden deelnemen", schreven de partijen. Die grondslag is er evenmin voor 'het gezamenlijk verwerken van data-analyses binnen deze verbanden'.
Kortom, de wet schept geen nieuwe bevoegdheden voor de overheid om meer data te kunnen verzamelen. Hij maakt het alleen eenvoudiger voor de verschillende overheidsinstellingen die nu al samenwerken, om hun data nog gemakkelijker onderling te delen.
Kritiek op brede uitleg
Je kunt er de klok op gelijk zetten dat er mensen boos worden als er data wordt gebruikt in dergelijke programma's. Tot nu toe valt het mee met de kritiek, maar, zegt Wisman: "Dit is het moment om aan te haken."
De voornaamste kritiek komt van zijn Platform Bescherming Burgerrechten, de belangrijkste organisatie achter het protest tegen SyRI. Het is ook het Platform dat de WGS steevast Super SyRI noemt. Voorzitter Wisman geeft wel meteen toe dat de WGS geen officiële opvolger van SyRI is. "Al sinds 2014 werkt het ministerie van Justitie aan dit plan. Toen verscheen er een rapport waarin het de ambities beschreef die je nu terugziet. Destijds zeiden ze dat ze deze gegevensuitwisseling wilden, maar dat dat nog niet mocht van de wet."
Ongrijpbaar
Super SyRI is moeilijker te begrijpen dan SyRI zelf. Het probleem dat de burgerrechtenorganisatie ermee heeft, is ongrijpbaarder en holistischer. Daarom is het moeilijk te voorspellen of het nou echt gevolgen gaat hebben voor de Nederlandse burger.
Je kunt een link leggen tussen de WGS en bijvoorbeeld de toeslagenaffaire
Zo wordt de WGS ook gepresenteerd aan de Tweede Kamer en de bevolking, zegt Tijmen Wisman van het Platform. "Ze zeggen eigenlijk dat het enige wat ze doen, is gegevens verwerken. Er worden daarvoor geen nieuwe juridische entiteiten opgezet en daardoor wordt gedaan alsof dat een heel neutrale handeling is, maar dat is het natuurlijk niet. Er is voor de rechter ook geen rechtsbescherming ingebouwd. Volgens de overheid is dat niet nodig, want het gaat 'slechts' om gegevensuitwisseling."
Wisman trekt de parallel met de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst. "Als je kijkt hoe de overheid tot besluiten over burgers kan komen, zoals bij die affaire, dan is het ongelofelijk dat de overheid nu doet alsof dit plan ineens wel neutraal is." Hij zegt dat hoewel de wet geen directe SyRI-opvolger is, er wel veel overeenkomsten zijn. "De eigenschappen die problematisch waren aan SyRI, zie je nu terugkomen in de wet. Sterker nog, die worden daarin juist erger.
Nieuwe maatregelen toevoegen
Die onduidelijkheid en de bewust breed opgestelde wettekst zijn volgens Wisman de grootste problemen van de wet. Want voor nu staan er maar vier samenwerkingsverbanden in het voorstel, maar daar hoeft het niet bij te blijven. Er kunnen nieuwe verbanden worden toegevoegd aan de wet via een Algemene Maatregel van Bestuur. Die moet door een Kamermeerderheid worden goedgekeurd. Via zo'n AMvB is het ook mogelijk de bevoegdheden uit te breiden of nieuwe partners aan het samenwerkingsverband toe te voegen.
Volgens Wisman zijn er weinig waarborgen in de wet die voorkomen dat er misbruik van wordt gemaakt en er alsnog te veel data wordt verzameld. "Dit is gewoon poldersurveillance", zegt hij.
Politieke controle
Ook in de Tweede Kamer klinkt kritiek op het wetsvoorstel
Wisman is niet de enige met kritiek, die komt ook vanuit de politiek. Vorige week werd het nieuwe wetsvoorstel in de Tweede Kamer behandeld. Er kwam kritiek van oppositiepartijen zoals GroenLinks, de SP en de Partij voor de Dieren. De kritiek kwam vooral door het feit dat het wetsvoorstel is vernieuwd en naar de Kamer is gestuurd zónder eerst terug te gaan naar de Raad van State en zonder dat de Autoriteit Persoonsgegevens ernaar heeft gekeken.
Wisman kan niet zeggen of er, net als bij SyRI, een nieuwe rechtszaak komt tegen de wet. Daarvoor lijkt het nog te vroeg. Maar, zegt hij: "Dit is zo overduidelijk over de grens. Als je dit voor de rechter laat komen, kun je ervan uitgaan dat die het niet toestaat." Het Platform is bovendien bang dat de wet nu stilletjes, maar dwingend door de Tweede Kamer wordt geduwd.
Intussen is ook SyRI nog niet helemaal van het toneel verdwenen. Het huidige systeem mag wel gestopt zijn, staatssecretaris Van Ark denkt nog steeds na over 'een mogelijke opvolger'. Dat wordt 'een nieuw instrument dat wordt gebaseerd op de leerpunten van SyRI'. Wordt vervolgd.