Het kwam ongetwijfeld als een onaangename verrassing: de Nederlandse Kansspelautoriteit richtte in de afgelopen jaren zijn pijlen op de FIFA Ultimate Team-lootboxes uit de voetbalgames van EA, maar de Raad van State floot de kansspeltoezichthouder terug. In maart veegde de hoogste Nederlandse bestuursrechter een eerder ingestelde dwangsom van tafel. Er werd bepaald dat deze FIFA-lootboxes niet als een kansspel gezien kunnen worden en dus niet op grond van de Nederlandse Wet op de kansspelen gereguleerd konden worden. De Kansspelautoriteit zal nog altijd zijn wonden likken, maar krijgt nu hulp vanuit de politiek: er is een vrij breed gesteunde oproep om te komen tot een verbod. Wat behelst die oproep, hoe zat het ook alweer met lootboxes en de regels in Nederland en kan er ook wat gedaan worden op Europees niveau?
:strip_exif()/i/2001754229.jpeg?f=imagegallery)
Hoe zat het ook alweer met lootboxes en de regels?
Waarom zijn games als Lost Ark en Diablo Immortal niet te spelen in Nederland en België? Dat heeft te maken met het beleid rondom gokken, wat in beide landen relatief streng is. Dat heeft zijn weerslag op lootboxes. In de ogen van de Kansspelcommissie, de Belgische toezichthouder, zijn deze doosjes met onbekende virtuele inhoud in strijd met de nationale gokwetgeving. De Belgische Kansspelcommissie hanteert de lijn dat ze onwettig zijn als ze gekocht kunnen worden met geld en als toeval een rol speelt bij het verkrijgen van de inhoud. Dat maakt dat niet alleen grote en bekende games niet of in aangepaste vorm uitkomen in België, maar dat geldt vooral ook voor free-to-playgames.
In Nederland is de situatie inmiddels wat minder eenduidig, maar jarenlang was er ook sprake van een vrij restrictief beleid. De Nederlandse Kansspelautoriteit toonde zich al sinds 2018 kritisch over lootboxes. Zo worden er een tiental populaire games met lootboxes onderzocht. De toezichthouder stelde dat vier daarvan niet in lijn waren met de Wet op de kansspelen. Die games waren in strijd met deze wet, omdat de inhoud van de lootboxes via externe handelsplaatsen overdraagbaar was.
:strip_exif()/i/2003960402.jpeg?f=imagegallery)
De meest in het oog springende gebeurtenis was het handhaven door de Kansspelautoriteit van FIFA Ultimate Team, een modus in de FIFA-voetbalgames waarin spelers hun eigen elftal kunnen bouwen. De toezichthouder legde eerder een dwangsom op aan uitgever EA, omdat het kopen van Packs in de voetbalgame gezien werd als een kansspel. Het betreft een vorm van lootboxes waarbij spelers met echt geld FIFA Points kunnen kopen om vervolgens pakjes met spelerskaarten te kopen. De inhoud van die pakjes berust op toeval. De Kansspelautoriteit vond dat het kopen van Packs en het samenstellen van een team van spelers te zien was als een gokspel dat volledig losstaat van het 'behendigheidsspel' FIFA. Het aanbieden van een kansspel zonder vergunning is verboden en dus werd een dwangsom opgelegd.
De rechtbank gaf de toezichthouder in 2020 gelijk, maar EA ging in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze hoogste bestuursrechter in Nederland heeft eerder dit jaar het eerdere vonnis van tafel geveegd. Volgens de Raad van State zijn de lootboxes in FIFA niet te kwalificeren als zelfstandig kansspel, omdat ze onderdeel zijn van het 'behendigheidsspel' FIFA Ultimate Team, dus ging de dwangsom van tafel. Je kunt dus zeggen dat lootboxes in Nederland legaal zijn, als ze onderdeel zijn van een behendingheidsonderdeel in een game en niet geheel losstaan van de content uit de game. De Raad van State ging niet heel uitgebreid in op de wettelijke regel dat een lootbox pas een kansspel is als de virtuele inhoud is te verhandelen tegen echt geld.
Oproep tot verbod
De oproep komt vanuit de Tweede Kamer in de vorm van een motie. In de motie stippen de indieners aan 'dat kinderen bij videogames gemanipuleerd worden om microtransacties te doen en dat bij zogenaamde lootboxes er ook sprake is van een vorm van gokken'. In een nadere toelichting schrijft Bontenbal dat lootboxes alles weg hebben van gokken, 'omdat vooraf niet bekend is wat voor content je krijgt'. Gelet op het feit dat de dwangsom is teruggedraaid en dat een heel scala aan Europese organisaties onder leiding van een Noorse organisatie hebben opgeroepen lootboxes aan banden te leggen, is heldere wetgeving in de ogen van het CDA-Kamerlid hard nodig.
Verder wordt in de motie benoemd dat dergelijke transacties verslavend zijn en gezinnen kunnen opzadelen met onverwacht hoge kosten. In een reactie aan Tweakers laat Bontenbal weten dat hij ook hierom overheidshandelen gerechtvaardigd vindt, omdat we in de huidige regels rondom lootboxes onze kinderen niet genoeg beschermen. "Je kan natuurlijk allerlei trucs uithalen, zoals de inzet van vpn-verbindingen, maar dat is misschien maar een paar procent. De meeste ouders zullen dat niet doen en voor de ouders die niet steeds fulltime kunnen meekijken, willen we dit regelen."
In de motie wordt ook het woord 'microtransactie' genoemd, maar Bontenbal verduidelijkt dat het door hem gewenste verbod puur op lootboxes gericht wordt en niet op de veel bredere categorie van microtransacties. Hij heeft ook moeite met initiatieven die je de laatste jaren steeds vaker ziet, zoals het tonen van de kansen dat je een bepaald item kan verkrijgen. In zijn ogen is dat nog steeds gokken.
Stemming over motie en vervolgtraject
Dinsdagmiddag is over de motie gestemd. Deze werd met vrij brede steun in de Kamer aangenomen. De motie werd ingediend door CDA-Kamerlid Henri Bontenbal en is mede ondertekend door Kamerleden van de VVD, SP, GroenLinks en ChristenUnie. Dat betekent dat de meeste regeringspartijen al bij voorbaat achter de motie stonden en daar hadden zich ook de SP en GroenLinks bij gevoegd.
D66 behoorde in de vorm van Kamerlid Lisa van Ginneken ook tot de ondertekenaars, maar deze partij heeft de motie uiteindelijk niet gesteund. In een reactie laat Van Ginneken het volgende weten: "Lootboxes zijn een serieus probleem, vanwege het verslavende karakter. Daarom vindt D66 dat regulering op zijn plaats is, net als ook bijvoorbeeld de Consumentenbond stelt, om met name minderjarigen te beschermen. Een nationaal verbod gaat ons op dit moment te ver, want er zijn nog veel mogelijkheden voor striktere wettelijke regulering. D66 ziet die regulering het liefst op Europese schaal, zodat gamedevelopers niet simpelweg Nederland gaan mijden, maar daadwerkelijk hun games aanpassen."
Er is dus veel steun voor de motie, maar dat betekent niet dat er meteen een wetswijziging wordt voorbereid. De motie roept het kabinet op om te zoeken naar een mogelijkheid om lootboxes in games in Nederland te verbieden. Het ligt daarmee voor de hand dat het kabinet deze juridische mogelijkheden gaat onderzoeken. Dat zal waarschijnlijk leiden tot een voorstel om de Nederlandse gokwet te wijzigen, zodat lootboxes verboden worden, maar die uitkomst staat niet vast.
Het is ook niet duidelijk hoe snel dit proces zal verlopen. In een uitzending van NPO Radio 1 werd Bontenbal gevraagd wanneer we er iets van gaan merken. "Wat mij betreft zo snel mogelijk. De Europese route is altijd beter. Het helpt heel erg als België zegt: 'We stoppen ermee', en als Nederland zegt: 'We stoppen ermee'. Ik zal de minister daar in de komende weken op bevragen, wat ze met mijn motie gaat doen."
Bontenbal licht aan Tweakers toe dat hij nog geen tijdspad kan schetsen over wanneer het verbod er ongeveer zal zijn. Hij spreekt van een ingewikkeld proces, waarbij de staatssecretaris na de aangenomen motie waarschijnlijk eerst met een brief zal komen. Het kan dat er al wetgeving in de maak is en dan kan zij aangeven of en hoe de motie daarin zou passen. Bontenbal zegt dat hij op zoek is naar de route die het best bewandeld kan worden en sluit daarbij een wetgevingsaanpassing zeker niet uit.
Kan een verbod in Europees verband?
Om te voorkomen dat er allemaal verschillende regimes gelden in verschillende landen, lijkt een gecentraliseerde, Europese aanpak het meest voor de hand liggend. Deze Europese route werd al even benoemd, maar dat zal vermoedelijk lastig worden. Bontenbal erkent dat de gokwetgeving volgens zijn informatie een aangelegenheid is van de individuele, nationale lidstaten. De Europese Unie heeft op dat terrein geen duidelijke competentie.
/i/2002568432.png?f=imagenormal)
Dat heeft te maken met hoe de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden is geregeld. De EU heeft alleen bevoegdheden die door EU-verdragen zijn toegekend. Er zijn terreinen zoals de douane-unie en de concurrentieregels voor de interne markt waarop exclusief de EU bevoegd is, maar er zijn ook terreinen waarop de EU en de lidstaten samen bevoegd zijn of dus alleen de lidstaten.
Gokken valt in die laatste categorie, zo concludeerde een door het Europees Parlement geïnitieerd rapport over lootboxes in 2020. De Commissie heeft het thema lootboxes dan ook niet direct aangepakt, maar zich beperkt tot bijvoorbeeld aanbevelingen over het beschermen van kinderen in de bredere context van gaming en gokken.
Dat heeft alles te maken met de lijn die in de Europese rechtspraak is ontwikkeld. It-recht-advocaat Jeroen Lubbers hierover: "Lidstaten hebben een ruime eigen bevoegdheid gekregen om gokken te reguleren. Gokken wordt dus hoofdzakelijk gezien als een nationale aangelegenheid, waarbij de Europese Unie zich heel terughoudend moet opstellen. Dat is vermoedelijk ook de reden dat de Europese Unie tot nu toe geen sectorspecifieke gokwetgeving heeft ontwikkeld. Sterker nog, de Europese Commissie heeft in 2017 zelfs besloten om een aantal lopende procedures over de nationale gokwetgeving van bepaalde lidstaten in te trekken."
Toch kan er wel wat. Volgens het rapport van het Europarlement is het verstandig als de consumentenbescherming zich in bredere zin op 'problematische gameontwerpen' richt, en niet uitsluitend op lootboxes. Dit beveelt het rapport ook aan, omdat er een trend zichtbaar is waarin uitgevers steeds meer wegblijven van lootboxes en kiezen voor andere beloningssystemen zonder willekeurige beloningen. Als problematische gameontwerpen vanuit een breder consumentenbeschermingsperspectief worden bekeken, heeft de EU wel middelen om te handelen. Dat gaat van informatievoorziening, tot niet-bindende aanbevelingen en bindende wetgeving.
Maar hoe ver kan die route van de consumentenbescherming gaan? Lubbers licht toe dat er op dit vlak in de EU enige mogelijkheden zijn. Hij ziet ondanks de lijn uit de rechtspraak ruimte voor de EU om lootboxes te reguleren. "Eén van de pijlers en bevoegdheden van de Europese Unie is consumentenbescherming. In het belang van consumentenbescherming kan mijns inziens dus wel wetgeving over lootboxes aangenomen worden. Getuige het Noorse rapport kiezen de nationale toezichthouders voor diezelfde insteek. De aanbevelingen in dat rapport zien allemaal op wijziging van bestaande consumenten- en reclamewetgeving. Consumentenbescherming gaat echter niet zover dat specifieke diensten volledig worden verboden. Daar komt nog bij dat ik mij afvraag of er voldoende politiek draagvlak is om lootboxes Europees te reguleren. Enerzijds omdat de lijn in de rechtspraak is dat lidstaten een ruime eigen bevoegdheid hebben om gokken te reguleren en anderzijds omdat de goksector een politiek gevoelig thema is."
Je zou natuurlijk ook kunnen denken aan verschillende EU-lidstaten die vrijwillig de koppen bij elkaar steken en proberen om hun wetgeving meer met elkaar in lijn te brengen. Bontenbal hintte ook op iets dergelijks: "Als de motie wordt aangenomen, bel ik meteen mijn collega's in de Europese fractie." Voorlopig zullen we het voornamelijk van dergelijke initiatieven moeten hebben. Het Kamerlid denkt ook dat er wellicht een voorbeeldwerking kan uitgaan van als er ook een verbod in Nederland komt. Er zouden dan meer landen kunnen volgen.
Update, woensdag 16:20 uur: Twee alinea's toegevoegd met een toelichting van advocaat Jeroen Lubbers op de vraag of er in Europees verband mogelijkheden zijn.
Bannerfoto: mikkelwilliam / Getty Images
:strip_icc():strip_exif()/i/2004971222.jpeg?f=fpa_thumb)
/i/2004620466.png?f=fpa)
/i/2005280956.png?f=fpa)
/i/2004779058.png?f=fpa)
:strip_exif()/i/2001732531.jpeg?f=fpa)
/i/2004963040.png?f=fpa)
:strip_exif()/i/2005201820.jpeg?f=fpa)
:strip_exif()/i/2002287775.jpeg?f=fpa)
/i/2004610876.png?f=fpa)
:strip_exif()/i/2003783994.jpeg?f=fpa)
/i/2002173397.png?f=fpa)
/u/176086/crop5f0823fa5e8d6_cropped.png?f=community){kind=small}
/u/348138/crop5dde89a7c37c4_cropped.png?f=community){kind=small}
:strip_icc():strip_exif()/u/249279/crop5f1097e13cf2e_cropped.jpeg?f=community){kind=small}
/u/381607/have%2520a%2520nice%2520day%2520-%2520small.png?f=community){kind=small}
/u/627287/crop5f8ef98351ddc_cropped.png?f=community){kind=small}
:strip_icc():strip_exif()/u/295699/crop609bc9a510a14_cropped.jpg?f=community){kind=small}
/u/310759/crop5a8fa260a4c33_cropped.png?f=community){kind=small}
:strip_icc():strip_exif()/u/464702/crop650ee127dfc7e_cropped.jpg?f=community){kind=small}
:strip_icc():strip_exif()/u/321297/MEDIUM.jpg?f=community){kind=small}