De geschiedenis van netneutraliteit in Nederland begon op 21 april 2011. Op die dag kondigde KPN aan dat het bezig was met een 'chatheffing', waarbij het extra kosten in rekening zou gaan brengen voor het gebruik van chatdiensten als WhatsApp. Dat idee viel niet goed bij het publiek en bij de politiek. Die laatste zette haast achter een voorstel om, in de zomer, netneutraliteit vast te leggen in de wet.
Netneutraliteit is het principe dat alle bits en bytes op internet gelijk zijn en dat providers dus geen onderscheid mogen maken bij de doorgifte van internetverkeer. Het geldt als basisprincipe van het internet. De praktische uitwerking is dat providers geen diensten mogen blokkeren of vertragen. Ook het omgekeerde geldt; in Nederland mogen providers nu geen snellere verbinding leveren voor dienst A dan voor dienst B simpelweg omdat de provider een contract heeft met A.
Inmiddels was ook de Europese politiek bezig met het vastleggen van netneutraliteit in een verordening. Europese politiek werkt vaak niet bijster snel en daarom heeft het even geduurd, maar het was al snel duidelijk dat het geen gegeven was dat de Nederlandse netneutraliteit gehandhaafd zou blijven. Neelie Kroes, destijds de verantwoordelijke Eurocommissaris, kwam in 2014 met een voorstel dat een einde zou maken aan de strikte netneutraliteit in Nederland ten gunste van een zwakkere versie.
Nu is het dan zover; het Europees Parlement stemde dinsdag in met de Europese, zwakkere netneutraliteit. Daarmee krijgt Nederland dus een zwakkere versie, maar onder meer België krijgt voor het eerst een vorm van netneutraliteit. Dat alles gaat uiterlijk op 30 april 2016 in. Tweakers dook in de Europese regels om erachter te komen wat die voor ons gaan betekenen.
Het aangenomen voorstel
Een Europese verordening komt niet zomaar tot stand. Het is een complex proces waarin het niet vreemd is dat politici van mening veranderen. Dat gebeurde in dit dossier ook. In april 2014 stemde een meerderheid van het Europees Parlement nog voor de 'Nederlandse' netneutraliteit; dinsdag bleek ineens de meerderheid te porren voor de veel zwakkere vorm van het voorstel.
Het gaat zo: de Europese Commissie, vergelijkbaar met het kabinet in Nederland, stuurt een voorstel voor een verordening naar het Europees Parlement, dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Eerste en Tweede Kamer. Als het Europees Parlement het voorstel zonder aanpassingen aanneemt, gaat het langs de Raad van Ministers, de vergadering van alle betrokken ministers van lidstaten, en daarna is het klaar.
Als het Parlement echter aanpassingen aanneemt, zoals het deed door te stemmen voor de 'Nederlandse', strikte netneutraliteit, dan gaat het gewijzigde voorstel terug naar de Commissie. Die gaat onderhandelen met de Raad van Ministers en stuurt vervolgens weer een voorstel terug naar het Parlement.
Europees Parlement
Officieel heeft het Parlement dus het laatste woord, maar in de praktijk moet dat Parlement het eens worden met de Commissie en de Raad van Ministers. Dat verklaart ook de wijziging van standpunt. De strikte netneutraliteit kreeg niet de steun van de Commissie en de Raad. Als het Parlement dit voorstel had afgekeurd, zouden de onderhandelingen weer zijn begonnen en had het nog langer geduurd.
Het voorstel zelf is online na te lezen. Het regelt netneutraliteit en de afschaffing van roaming in heel Europa. Dat is op zich een vooruitgang van de huidige situatie, omdat netneutraliteit tot dusver alleen in Nederland kracht van wet heeft, maar in de rest van de Benelux en andere lidstaten van de EU niet.
De kern van de verordening zit in artikel 11 van het aangenomen voorstel. Hoewel de tekst politiek klinkt, is het duidelijk wat de bedoeling is.
Verkeersbeheersmaatregelen die verder gaan dan dergelijke redelijke verkeersbeheersmaatregelen doordat zij specifieke inhoud, toepassingen of diensten, of specifieke categorieën inhoud, toepassingen of diensten blokkeren, vertragen, wijzigen, beperken, ermee interfereren, degraderen of daartussen discrimineren, moeten worden verboden, behoudens de in deze verordening opgenomen gerechtvaardigde en nader omschreven uitzonderingen.
Providers mogen dus, zelfs om het internetverkeer goed te beheren, in principe geen inhoud, toepassingen of diensten beperken, blokkeren, vertragen of wijzigen. Dat is op zich duidelijk genoeg, maar het venijn zit in de staart; er zijn uitzonderingen. Nu is dat niets nieuws; in de Nederlandse wet voor netneutraliteit zit ook een uitzondering. Zo mogen providers als het druk is bepaald verkeer tijdelijk vertragen. Uiteraard moeten providers ook gehoor geven aan rechterlijke uitspraken om bijvoorbeeld The Pirate Bay te blokkeren.
Providers mogen geen inhoud beperken, blokkeren of vertragen, maar er zijn uitzonderingen
Een van de uitzonderingen die de Europese verordening toevoegt, is de mogelijkheid om verkeer te blokkeren als een situatie van extreme drukte dreigt. In de Nederlandse wetgeving mag dat alleen als het al druk is. Dat zou echter niet vaak moeten voorkomen, zo is in de regelgeving te lezen.
Die situaties kunnen worden veroorzaakt door bijvoorbeeld een technisch falen, zoals nietbeschikbaarheid van de dienst wegens gebroken kabels of andere infrastructuurelementen, onverwachte veranderingen in de routing van het verkeer of grote toenames van het netwerkverkeer door noodsituaties of andere situaties waarop de aanbieders van internettoegangsdiensten geen invloed hebben. Dergelijke congestieproblemen zullen zich naar alle waarschijnlijkheid niet frequent voordoen, maar kunnen ernstig zijn en zijn niet per definitie van korte duur
Een van de meest omstreden bewoordingen in de verordening gaat over de uitzondering voor specialistische diensten. Daarbij staan voorbeelden als overheidscommunicatie en m2m-communicatie. Dat is omstreden, omdat veel m2m-communicatie verloopt via reguliere dataverbindingen, bijvoorbeeld 2g.
De nationale regelgevende instanties moeten onderzoeken of en in hoeverre deze optimalisering objectief noodzakelijk is om een of meer specifieke en cruciale kenmerken van de inhoud, toepassingen of diensten te waarborgen en het mogelijk te maken de eindgebruikers een overeenkomstige kwaliteitsgarantie te bieden, eerder dan algemeen voorrang te geven aan vergelijkbare inhoud, toepassingen of diensten die via de internettoegangsdienst beschikbaar zijn en aldus de op de internettoegangsdiensten toepasselijke bepalingen inzake verkeersbeheersmaatregelen te omzeilen.
Kortom, in Nederland zal bijvoorbeeld de ACM een grote stem hebben in wat wel en niet mag. Daarmee hangt veel af van organisaties als de ACM bij het daadwerkelijk in praktijk brengen van de regels en hoe streng netneutraliteit echt zal zijn.
Kritiek: vier punten
Er is veel kritiek op dit voorstel. De Amerikaanse privacy-organisatie EFF noemt vier gaten, 'loopholes', in de wetgeving. Zo kunnen providers diensten behandelen als 'specialistische diensten', waardoor ze buiten de normale regels vallen. Wat er dan precies onder die specialistische diensten kan vallen, is echter niet gedefinieerd. Bovendien verbieden de regels 'zero rating' niet, waarbij een provider tegen betaling kan besluiten dat muziek via Spotify niet van de databundel van gebruikers afgaat, maar via concurrent Deezer wel. Daardoor zou het lastiger worden voor kleine bedrijven om de concurrentie aan te gaan.
Ook is de Europese regelgeving ruimer op het gebied van netwerkmanagement. Providers mogen onder de Nederlandse wetgeving bepaald internetverkeer afknijpen als het heel druk is, met de Europese regels mag dat ook als ze verwachten dat het druk zal worden. Tot slot mogen providers internetverkeer prioriteren op basis van het type verkeer, waardoor bijvoorbeeld versleuteld verkeer trager kan gaan of netwerkverkeer vanuit games juist sneller.
De website SaveTheInternet.eu, een initiatief van diverse organisaties, heeft ongeveer dezelfde kritiekpunten. Deze gaten hadden gedicht kunnen worden met amendementen, maar het Parlement heeft die dinsdag allemaal verworpen.
Gevolgen: onbekend
Wat er nu eerst gaat gebeuren is dat de verordening kracht van wet krijgt in de Europese Unie. Dat kan snel. In tegenstelling tot sommige andere regelgeving uit Europa hoeven nationale overheden de regels niet te verankeren in eigen wetten, een proces waar ze dan een paar jaar de tijd voor krijgen. Nu gebeurt dat niet en gaan de regels dus volgend jaar al in.
De effecten zijn lastig te voorspellen. Volgens Rejo Zenger, onderzoeker bij privacy-organisatie Bits of Freedom, is het te verwachten dat providers de grenzen van de regelgeving gaan opzoeken. "Dat zagen we in de afgelopen jaren al bij de strenge netneutraliteit in Nederland, toen providers op verschillende manieren hebben geprobeerd om te kijken hoe streng die echt was. Nu zullen ze dat denk ik opnieuw gaan doen."
Wie weet gaat een mobiele provider weer nadenken over
Zo kunnen providers proberen om bijvoorbeeld Netflix toegang te geven tot een snellere verbinding dan YouTube, waardoor klanten het idee krijgen dat de betaaldienst snel werkt. Ook kunnen providers Spotify bevoordelen ten gunste van concurrenten als Google Play Music, Apple Music en Deezer. En wie weet gaat een mobiele provider weer nadenken over een chatheffing.
een chatheffing
Hoe de tekst van de verordening precies zal worden uitgelegd, is aan de Berec, de koepelorganisatie van toezichthouders, waartoe de ACM in Nederland behoort. Dat gebeurt bovendien per lidstaat, waardoor er nog altijd een kans bestaat dat de regels in Nederland strenger zullen zijn dan bijvoorbeeld in Duitsland. Daarbij kunnen rechters zich nog uitspreken in specifieke zaken, waardoor er jurisprudentie ontstaat over hoe de regels precies moeten worden opgevat. Dat is echter een proces waar vaak lange tijd overheen gaat, omdat zaken in beginsel niet bij hoge rechters komen.
Gebouw ACM
Tot slot
Nederland was enkele jaren geleden voorloper op het gebied van netneutraliteit. Aan de ene kant is het goed dat netneutraliteit nu in de Europese regelgeving wordt vastgelegd, waardoor de regels gelden voor een veel groter gebied, en uiteraard is het een goede zaak dat heel Europa onderkent dat netneutraliteit op het internet een groot goed is.
De implementatie laat vooral veel vragen over. Critici gaan uiteraard uit van het slechtste en denken dat bedrijven de grenzen van de regels zover kunnen oprekken dat het mogelijk wordt om Netflix te bevoordelen ten koste van YouTube of omgekeerd. Aan de andere kant is het duidelijk dat er nog veel ruimte is voor interpretatie, bijvoorbeeld door toezichthouders als de ACM. De beslissing van het Europees Parlement dinsdag is dus geen einde, maar een begin. Hoe netneutraliteit er in Europa echt uit zal zien, blijft dus nog even een groot vraagteken.