Inleiding: een onderzoek van twee jaar
Het was de dag na Sinterklaas twee jaar geleden en door de Nederlandse telecomwereld ging een enorme schok. Kartelwaakhond NMa, nu inmiddels opgegaan in de ACM, deed invallen bij de drie grote providers die we in Nederland hebben: KPN, Vodafone en T-Mobile.
ACM deed die invallen na tips van twee anonieme klokkenluiders. Die klokkenluiders leken te bevestigen wat eigenlijk iedereen al jaren dacht: dat de providers een kartel vormden en verboden afspraken maakten over hun aanbod van prepaid en abonnementen, en de prijzen die ze daarvoor rekenen.
De invallen vormden het publieke startschot voor een groot onderzoek naar de prijsafspraken. Maar, zoals ACM gelijk al waarschuwde, dat gaat niet snel. Sterker nog: toen al stelden woordvoerders namens de kartelwaakhond dat het makkelijk twee jaar kan duren.
Hoe dat komt? Bij zo'n onderzoek moet alles stevig onderbouwd worden. Het is niet simpelweg feiten opsommen en er een conclusie aan verbinden, maar er moet een economisch onderzoek gedaan worden, dat moet statistisch worden onderbouwd, de juridische onderbouwing moet worden gemaakt. Dat alles maakt, samen met het feit dat informatie vergaren die bedrijven liever geheim houden, lastig kan zijn en dat onderzoeken daarom lang kunnen duren.
Maar nu is het onderzoek af en de uitkomst is tweeledig: providers maakten geen verboden afspraken, maar hadden wel een mechanisme om elkaar te laten weten wat ze gingen doen. Tweakers dook in het rapport hoe die afspraken werden gemaakt en hoe jij benadeeld bent door de afspraken die telecomproviders maakten.

Stilzwijgende verstandhouding
Ooit, in 2001, zijn de telecomproviders beboet voor verboden prijsafspraken. Die prijsafspraken kwamen aan het licht, mede door een gedeclareerd bonnetje voor broodjes kroket. Bij die gelegenheid kwamen directeuren dus bij elkaar om de afspraken te maken. Maar nadat de toezichthouder, toen nog de NMa, dat ontdekte, moesten providers stoppen met dat gedrag.
Hoe ze dan wel elkaar lieten weten wat ze gingen doen? De huidige toezichthouder ACM doet dat uit de doeken in het rapport over deze zaak. Het rapport spreekt over 'een mogelijke stilzwijgende verstandhouding'. Kortom: het waren geen concrete afspraken, maar het is toch een mechanisme waarbij de providers reageren op elkaars plannen en elkaars gedrag volgen.
De reden dat dit kon gebeuren is het oligopolie op de markt. Er zijn maar drie telecomproviders met een eigen netwerk - totdat Tele2 in 2014 begint met zijn eigen 4g-netwerk - en de drempel om toe te treden tot die markt is onmogelijk hoog: je moet wachten op de eerstvolgende frequentieveiling, die pas rond 2030 zal plaatsvinden, en daarna moet je een eigen netwerk van masten opbouwen om landelijke dekking te bieden. De totale investering daarvoor? Die bedraagt miljarden euro's - en dat voor een relatief klein land als Nederland.
Kortom: de drie telecombedrijven hoeven zich geen enkele zorgen te maken om andere concurrenten. Niemand kon daar tussen komen en zij konden dus met zijn drieën bepalen wat de prijzen en voorwaarden zouden zijn. En zij vechten elkaar niet bepaald de tent uit, valt op te maken uit het rapport.
10 december, 2008: op het telecomcongres Telecom Time zit Marco Visser, directeur mobiel van KPN in een paneldiscussie. Daarbij zegt hij dat KPN het plan heeft om aansluitkosten voor nieuwe abonnementen opnieuw in te voeren. Om klanten van andere providers over te halen over te stappen waren die kosten jarenlang niet berekend.

Paneldiscussie op Telecom Time 2008. Foto is louter ter illustratie. Bron: Connexie.
Een dag na de paneldiscussie doet een medewerker van Vodafone een inventarisatie naar het opnieuw invoeren van aansluitkosten, zo constateert de ACM. Een maand later wordt besloten om de aansluitkosten inderdaad opnieuw in te voeren. Daarbij zijn een aantal voorwaarden: KPN moet dat ook doen en Vodafone wil kijken naar hoe hoog de kosten bij KPN zijn. T-Mobile doet hetzelfde en besluit ook de aansluitkosten weer in te voeren.
In april 2009 voeren de drie providers vlak na elkaar de aansluitkosten weer in. Klanten moeten bij het overstappen ineens een bedrag van rond 25 euro betalen, bij alle providers. Zijn er verboden afspraken gemaakt? Nee, zegt de ACM, maar de vooraankondiging van KPN heeft wel tot actie geleid bij andere providers. Dat is ontoelaatbaar, vindt ACM.
Het opnieuw invoeren van de aansluitkosten was dus aantoonbaar een gevolg van stilzwijgende verstandhouding van de providers gezamenlijk, maar hoe zit het met de prijsverhogingen die zijn doorgevoerd? Ook toen heeft KPN een vooraankondiging gedaan, en wel in een interview in het vakblad Telecom Update in mei 2009. Visser zegt daarin dat KPN tevreden is met zijn marktaandeel, maar zijn winstgevendheid wil vergroten door de prijzen te verhogen: "We gaan dit jaar langzaam beginnen [...] de prijzen te verhogen. Het gaat echt om een paradigmaverschuiving. We zetten nu echt een nieuwe koers in."
Dat op zich is al een concrete vooraankondiging, maar even verderop zinspeelt hij erop dat Vodafone en T-Mobile wellicht zouden moeten volgen. "De concurrenten van KPN hebben dezelfde uitdagingen en moeten volgens de KPN-topman de noodzaak het roer om te gooien ook voelen."
Hoe kwamen de afspraken tot stand?
ACM concludeert dat de stilzwijgende coördinatie nadelig is voor de concurrentie, maar wil niet de conclusie trekken of dat bewust is gebeurd. Voor de rest noemt ACM geen concrete voorbeelden, al kunnen die er uiteraard wel zijn. ACM heeft bovendien geen hard, concreet bewijs gevonden voor prijsafspraken.
Maar wat was eigenlijk de beschuldiging, waar het onderzoek mee begon? ACM zegt dat er meerdere aanwijzingen waren, maar twee daarvan zijn in de openbaarheid gekomen. Het waren verklaringen van twee klokkenluiders die actualiteitenprogramma Nieuwsuur publiceerde.
In deze verklaringen stonden diverse manieren omschreven waarop providers elkaar op de hoogte zouden hebben gesteld. Ten eerste konden directieleden afspraken maken om elkaar 'toevallig' te ontmoeten. Een van de klokkenluiders schreef over een ontmoeting op de TeleVisie-beurs in Nieuwegein, die jaarlijks in april wordt gehouden en een samenkomst is van de Nederlandse telecomindustrie. Directieleden zouden daar in 2010 samen de tarieven voor mobiel internet bij prepaid hebben bepaald, die een paar maanden later ook echt werden ingevoerd. ACM heeft dit niet kunnen bewijzen.
/i/1381419170.jpeg?f=imagenormal)
Maar er zijn veel meer van dergelijke bijeenkomsten, zoals congressen, conferenties en award-gala's. De aanwezigheid van directieleden van providers wekt daar geen argwaan, omdat ze daar verwacht worden. Dat ze met elkaar spreken, is ook niet vreemd: wie spreekt er nu niet graag met collega's van andere bedrijven in dezelfde branche? Kortom: het is een ideale locatie om afspraken te maken.
Ook gebruiken directieleden volgens de verklaringen wisselende prepaid-telefoons om met elkaar contact te kunnen hebben, zodat er geen logbestanden zijn waarin staat dat ze elkaar gesproken hebben. Het is een bekende manier van mensen die de wet overtreden om op zo'n manier te communiceren en bovendien lastig te bewijzen.
Een andere manier is nog omzichtiger en sluwer: een provider lekt een plan naar de pers, waarna een journalist voor of na publicatie de andere providers gaat bellen voor een reactie, waardoor die providers dus ook op de hoogte zijn. Het is achteraf lastig na te gaan of een lek opzettelijk was. Wel valt op dat providers soms openlijk laten blijken niet blij te zijn met publicaties, terwijl op andere momenten er geen reactie komt.
Omdat veel van de scoops over nieuwe abonnementen en voorwaarden van providers afgelopen jaren bij Tweakers vandaan zijn gekomen, is het niet uit te sluiten dat wij buiten onze wil en medeweten bij deze praktijken zijn betrokken. ACM heeft Tweakers nooit benaderd over het onderzoek naar kartelvorming, waardoor het te betwijfelen is of deze methode daadwerkelijk is gebruikt.
Tot slot: hoe nu verder?
Laten we het zeggen zoals het is: we hebben met zijn allen een groot probleem. De licenties voor frequenties zijn tot 2030 in handen van dezelfde providers die afgelopen jaren hun prijzen meerdere malen aantoonbaar op elkaar hebben afgestemd . En dat na de onthullingen over de prijsafspraken in 2001. Het is alsof je verplicht nog 17 jaar getrouwd bent met een partner die al meerdere keren is vreemdgegaan.
Aan de andere kant heeft de overheid zelf deze afspraken in de hand gewerkt: slechts enkele bedrijven hebben de touwtjes in handen en omdat iedereen denkt hun diensten nodig te hebben, kunnen ze bijna alles maken. Door deze manier van frequenties veilen heeft de overheid zelf ervoor gezorgd dat het wel heel aantrekkelijk is om buitengewoon goed op elkaar te letten én te reageren op elkaars voorgenomen plannen.
Zijn er oplossingen? Nee, eigenlijk niet. Want wat de providers doen is misschien nadelig voor consumenten, maar er zijn geen verboden prijsafspraken bewezen. Bovendien is het gedrag van de providers ook logisch. Ze willen een zo hoog mogelijke winst of groot mogelijk marktaandeel zonder buiten de kaders van de wet te treden - en dat is precies wat ze doen. We kunnen de providers al met al weinig verwijten.
De actie moet dus komen van de overheid: de situatie dat belangrijke infrastructuur in handen is van enkele partijen die samen de markt mogen verdelen, is een recept voor een gebrek aan concurrentie. Een oplossing is één netwerk te bouwen dat in handen is van de overheid, waarop alle bedrijven tegen gelijke voorwaarden diensten kunnen afnemen. Maar dat is lastig te realiseren en of de prijzen dan wel zouden zakken, is uiteraard nog maar de vraag.
Het is goed dat dit onderzoeksrapport er eindelijk is, al bestaat de kans dat niet de onderste steen boven is gehaald: de ACM stelt dat er geen bewijs is voor verboden prijsafspraken, maar stelt niet dat ze niet zijn gemaakt. Toch ligt er wel een concrete maatregel van de ACM waaraan de providers zich beloven te houden: zij mogen niet langer publiek vooraankondigingen doen van plannen, zoals KPN deed met de aansluitkosten. Dat is uiteraard slechts de bestrijding van een gevolg, en niet van de oorzaak van de mogelijke stilzwijgende verstandhouding: er zijn simpelweg te weinig bedrijven die samen teveel macht in handen hebben.